Reformen und Wachstum: Die deutsche Agenda 2010 als Vorbild für Europa?

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Strukturreformen werden den europäischen Ländern als Weg aus der Krise empfohlen. Die deutsche Agenda 2010 gilt als Vorbild, das Deutschland vor Arbeitslosigkeit und Rezession bewahrt habe. Die Defizit- und Schuldnerstaaten sollten ähnlich
  Auf einen Blick Strukturreformen werden den europäischen Krisenländern als Weg aus der Krise empfohlen. Die deutsche Agenda 2010 gilt als Vorbild, das Deutschland vor Arbeitslosigkeit und Rezession bewahrt habe. Die Defizit- und Schuldnerstaaten sollten ähnlich schmerzhafte Reformen nicht scheuen, um wieder zu Wachstum und Beschäf-tigung zu kommen. Tatsächlich haben die deutschen Reformen vor allem mehr Ungleich-heit und hohe Exportüberschüsse ermöglicht. Letztere würden auch den Defizitländern helfen, setzen aber eben andere Länder voraus, die Importüberschüsse akzeptieren und sich dafür verschulden oder entsparen. Deutschlands relativ gute wirtschaftliche Entwick-lung schreiben viele Beobachter der Tatsache zu, dass Deutschland in den Jahren 2003/04 seinen Ar-beitsmarkt und seinen Sozialstaat im Zuge der Agenda 2010 reformiert habe. Hartz IV, Rentenreform und damit zusammenhängende Reformen hätten Wachs-tum und Beschäftigung gesteigert. Auch in der Dis-kussion um die europäische Krise wird den Defizit-ländern gern empfohlen, ihre Probleme mit Struk-turreformen nach deutschem Muster zu lösen. Das deutsche „Wirtschaftswunder“ und seine umstrittenen Ursachen Wer den deutschen Reformen einen heilsamen Ef-fekt auf die Wirtschaftsentwicklung des Landes zu-schreibt, hat in der Regel mindestens eine der beiden folgenden Dimensionen im Sinn: 1. Dass die deut-sche Wirtschaft nach den Reformen bessere Leistun-gen hervorbrachte als vorher; und 2. Dass sie sich besser entwickelte als die vergleichbarer Länder, oder enger: Deutschland durch die Reformen besser durch die Krise gekommen sei als andere Länder. Dabei lässt sich das „besser“ in mehrere Dimensionen auf-schlüsseln: Wachstum, Beschäftigung, Exportstärke (Leistungsbilanzüberschuss) oder geringere Staats-verschuldung (Schuldenstand, Haushaltsdefizit, Bo-nität gemessen an den Renditen oder am Rating). Gerade im Lichte der Eurokrise, die Länder mit ho- Reformen und Wachstum Die deutsche Agenda 2010 als Vorbild für Europa? Michael Dauderstädt und Julian Dederke 1 direkt Juni 2012 Analysen und Konzepte zur Wirtschafts- und Sozialpolitik  Friedrich-Ebert-Stiftung WISO direkt Juni 2012 suchen, indem man unterstellt, dass ohne die Ursache (eine bestimmte Politik oder Reform) die negative Entwicklung noch schlimmer ausge-fallen wäre. Der beste Ansatz ist noch zu versu-chen, alle möglichen alternativen Ursachen da-durch zu berücksichtigen, dass man deren Effek-te „herausrechnet“, um so den Nettoeffekt der Politik oder Reform abzuschätzen, deren Wir-kung man beurteilen will.Für die Reformen der Agenda 2010 stellt sich die-se Aufgabe als besonders schwierig dar, da die wirtschaftliche Entwicklung danach vor allem durch die Finanzmarktkrise und ihre Folgekrisen (realwirtschaftlicher Einbruch 2009, Staatsschul-denkrise im Euroraum ab 2010) geprägt ist. Schon vor dem Einbruch war die Einschätzung, inwie-weit der kurze Aufschwung 2006/07 auf die Re-formen zurückzuführen sei, schwierig. Wenn man vermutet, der Aufschwung resultiere aus der starken Auslandsnachfrage dank günstiger Welt-konjunktur und einer nach langer Stagnation zyklisch leicht belebten Investitionsnachfrage, so sind die Reformen dafür ebenso wenig ursächlich wie sie für den anschließenden massiven Ein-bruch verantwortlich sind. Ein Vergleich 3  der bei-den Aufschwünge 1997 - 2001 und 2004 - 2007 zeigt jedenfalls ein eher durchwachsenes Bild mit ähnlichen Verläufen bei vielen Indikatoren. Der deutlichste Unterschied trat bei den Reallöhnen auf, die im zweiten Aufschwung nach den Refor-men stagnierten, während sie im ersten anstiegen. Licht und Schatten auf dem Arbeitsmarkt Der anscheinend eindeutigste Erfolg ist der Rück-gang der Arbeitslosigkeit in Deutschland. Aber auch hinter dem begrüßenswerten Absinken der Arbeitslosenrate verbergen sich eine Reihe pro-blematischer Entwicklungen. Der Anstieg der Zahl der Erwerbstätigen in den acht Jahren seit dem Reformjahr 2003 betrug 831.000, in den acht Jahren davor (1995 - 2003) jedoch 1.754.000, also mehr als doppelt so viel. Auch die Mobilisie-rung von Langzeitarbeitslosen (ein wichtiges Ziel der Reformen) wurde kaum verbessert. Arbeits-bereitschaft und Suchverhalten blieben weitge-hend unverändert. 4  Die Zusammenlegung von Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe zu Arbeitslosen-geld II veränderte weder die Zahl der Leistungs-empfänger noch das Ausgabenvolumen stark, sondern führte nur zu einem Etikettentausch, wie Zahlen des Sachverständigenrates zu den hen Importüberschüssen und Haushaltsdefiziten hart trifft, erscheinen die beiden letzten Aspekte von besonderer Bedeutung.Vergleichen wir zunächst Deutschland vor den Reformen, also vor 2003 (vgl. Tabelle 1), mit Deutschland nach 2003. Tatsächlich kann man feststellen, dass vor allem die Arbeitslosigkeit seit 2005 (damals elf Prozent) deutlich gesunken ist (auf ca. sieben Prozent). Selbst in der großen Finanzmarktkrise stieg die Arbeitslosigkeit in Deutschland ab 2009 nur kurz an, um dann wei-ter zu fallen. Das Wachstum des Bruttoinlandspro-duktes (BIP) zeigt einen weniger klaren Verlauf. Zwar nahmen die Wachstumsraten ab 2003 zu, aber ein deutliches Wachstum war erst 2006/07 zu beobachten. Dies brach dann 2008/09 in der Krise massiv ein. Das relativ starke Wachstum 2010/11 brachte die Wirtschaft aber nur auf den Vorkrisentrend zurück und flachte 2012 auch schon wieder ab. Das Exportwachstum war bis auf das Krisenjahr 2009 mit Schwankungen im-mer deutlich. Auch beim Export führten die ho-hen Wachstumsraten 2010/11 nur wieder auf den Grundtrend ohne Krise zurück. In der Tat war das durchschnittliche jähr liche Wachstum der Ex-porte in den acht Jahren vor den Reformen 2003 mit neun Prozent deutlich höher als in den acht  Jahren danach (nur sieben Prozent). 2  Das Haus-haltsdefizit sank bis 2007, um in der Krise zu explodieren, wodurch die Staatsverschuldung stark wuchs. Es konnte aber ab 2010 wieder zu-rückgeführt werden.Vergleicht man Deutschland mit anderen Län-dern, etwa in der EU bzw. in der Eurozone, so ist eine deutliche Besserstellung erst nach der Krise zu beobachten. Vor der Krise und nach den Reformen lagen Deutschlands Wachstum und Arbeitslosigkeit etwa auf dem EU-Durchschnitt. Im Gegensatz zu fast allen anderen betroffenen Ländern hat Deutschland kaum einen Anstieg der Arbeitslosigkeit erfahren, weist höhere Wachstumsraten, ein dynamisches Exportwachs-tum und eine relativ stabile Staatsverschuldung auf, was die Kapitalmärkte mit guten Ratings und niedrigen Renditen honorieren. Aber ist diese erfreuliche Entwicklung auf die Reformen zurückzuführen? Kausalzusammen-hänge sind in der Ökonomie notorisch schwierig zu belegen. Selbst wenn die von einer bestimm-ten Kausalvermutung erwarteten Folgen nicht eintreten, kann man die Hypothese zu retten ver-2  Leistungen sozialer Sicherung je nach Institutio-nen und Funktionen belegen. 5  Ähnlich fragwürdig stellt sich die Lage bei der Zahl der geleisteten Arbeitsstunden dar. Sie be-trug 1991 über 60 Milliarden Stunden und sank dann bis 2005 auf knapp 56 Milliarden, um da-nach bis 2011 wieder auf über 58 Milliarden an-zusteigen. In der Rezession 2009 sank sie aber kurzfristig wieder auf unter 56 Milliarden (ein Rückgang um 2,7 Prozent!). Der geringe Anstieg der Arbeitslosenrate in der Krise verdeckt also einen deutlich höheren Rückgang des Arbeits-inputs, der naturgemäß eher eng mit dem Wachs-tum korreliert ist, das ja in der Krise noch stärker (-5 Prozent) einbrach. Die Jobverluste hielten sich wegen der Kurzarbeit in Grenzen, nicht we-gen der Hartz-Reformen.Mit Arbeitsmarktreformen verbindet sich in der Regel nicht nur die Hoffnung auf mehr Beschäf-tigung, sondern auch auf mehr Flexibilität. Beide könnten zum Wirtschaftswachstum beitragen, die erste durch höheren Faktoreinsatz (Arbeits-input), die zweite durch Steigerung der Produk- WISO direkt Juni 2012 tivität, wenn Arbeitskräfte von weniger zu mehr produktiven Tätigkeiten wechseln. In der Tat scheint die Flexibilität nach den Reformen höher gewesen zu sein. Schaut man sich die Summe der Zu- und Abgänge aus Beschäftigung relativ zur Gesamtbeschäftigung an, so stieg diese Rate von durchschnittlich 36,4 Prozent (2000 - 2003) auf 40,6 Prozent (2004 - 2009). 6  Auf die Produktivität hat sich diese Flexibilität aber kaum ausgewirkt. Sie stieg nach den Reformen langsamer. Die Lohnstückkosten stiegen deshalb sogar schneller als vor den Reformen. Im beschäftigungsinten-siven Dienstleistungssektor sank die Produktivi-tät sogar zwischen 2000 und 2005. 7  Der deutlichste Effekt auf dem Arbeitsmarkt war die geringe Lohnsteigerung, die schon beim Ver-gleich der Aufschwünge 1997 - 2001 und 2004 - 2007 aufgefallen war. Die Lohnstückkosten san-ken zwischen 2003 und 2007 um gut vier Pro-zent, um allerdings bis 2011 wieder um sieben Prozent zu steigen. Allerdings waren sie auch da-vor seit 1995 kaum gestiegen. Die Reallöhne stag-nierten fast die ganze Zeit mit entsprechenden negativen Auswirkungen auf die Binnennach-3 Tabelle 1: Die Wirtschaftsentwicklung Deutschlands vor und nach der Agenda-Reform im Vergleich Indikatoren Dimension Vor Reform Nach Reform 1995 - 2003 2003 - 2011 Wachstum (nominal) Durchschnittliche jährliche Wachstumsrate 1,95 % 2,34 %Investitionsquote (in % des BIP) Durchschnittliche Rate 21 % 18 %Produktivität Durchschnittliche jährliche Wachstumsrate 0,97 % 0,72 %Reallohnwachstum Durchschnittliche jährliche Wachstumsrate Positiv a  -0,8 % b Lohnstückkosten Durchschnittliche jährliche Wachstumsrate 0,29 % 0,45 %Arbeitslosigkeit Durchschnittliche Rate 10,3 % 9,1 %Lohnquote Durchschnittliche Rate 54 % 51% c Flexibilität Durchschnittliche Rate der Zu- und Abgänge 36,4 % d  40,6 % e Verteilung Gini-Koeffizient 0,27 (1998) 0,31 (2005)Beschäftigung (Personen) Zugang an Erwerbstätigen 1.754.000 831.000Arbeitsstunden (Mrd. Stunden) Durchschnittliche jährliche Menge 57,1 56,6Exportwachstum (nominal) Durchschnittliche jährliche Wachstumsrate 9 % 7 %Exportüberschuss Durchschnittliche Rate -1 % 5 % c (Leistungsbilanz in % des BIP) Haushaltsdefizit Durchschnittliche Rate 2,1 % 1,9 %(in % des BIP)Staatsverschuldung Durchschnittliche Rate 59 % 69 % c (in % des BIP) Gelb markierte Felder zeigen wirtschafts- und sozialpolitisch positiv zu wertende Entwicklungen an.Eigene Berechnungen.Quelle: SVR; a  Quelle DIW 1991 - 2000: +O,9 %; 2000 - 2008: 0,0 %; b 2004 - 2008; c  2003-2010; d  Quelle: BA (2000 - 2003); e  Quelle: BA (2004 - 2009).  WISO direkt Juni 2012 Friedrich-Ebert-Stiftung 4 Impressum: © Friedrich-Ebert-Stiftung Herausgeber: Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik   der Friedrich-Ebert-Stiftung Godesberger Allee 149 53175 Bonn Fax 0228 883 9205 www.fes.de/wiso ISBN: 978 - 3 - 86498 - 193 - 7  1 Dr. Michael Dauderstädt ist Leiter der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung. Julian Dederke war von April bis Juni 2012 Praktikant in der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung.2 Eigene Berechnungen auf Basis der Daten des Sachverständigenrates.3 Vgl. Horn, Gustav; Logeay, Camille: „Gibt es eine Reformdividende? Eine vorläufige Bilanz der Arbeitsmarktreformen“, in: Wirtschafts-dienst 2008/3: 160ff.4 Vgl. Brenke, Karl: „Fünf Jahre Hartz IV – Das Problem ist nicht die Arbeitsmoral“, DIW Wochenbericht 67/2010. 5 http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de6 Eigene Berechnungen auf der Basis von Daten der Bundesagentur für Arbeit.7 Vgl. van Ark, Bart u.a.: „Productivity, performance, and progress: Germany in international comparative perspective“, Bonn (FES) 2009: 55 (http://library.fes.de/pdf-files/wiso/06289.pdf).8 Vgl. Bosch, Gerhard; Weinkopf, Claudia; Kalina, Thorsten: „Mindestlöhne in Deutschland“, in: FES, WISO Diskurs 2009: 7.9 Im Unterschied zu einem deutschen staatlichen Konjunkturprogramm liehen die Deutschen ihre Ersparnisse dem Ausland statt dem eigenen Staat. frage. Der Niedriglohnsektor expandierte von 14 Prozent auf 21,5 Prozent der Beschäftigten. 8  Die Einkommensungleichheit stieg in Deutsch-land stark an. Lohnbremsen und Exportüberschüsse für ganz Europa? Die durch die Reformen ausgelöste Lohnzurück-haltung erhöhte den Leistungsbilanzüberschuss durch einen doppelten Effekt: Die schwache Binnennachfrage dämpfte die Importe und die niedrigen Löhne erhöhten die preisliche Wettbe-werbsfähigkeit der deutschen Exporte. Im Ender-gebnis war der rasch steigende deutsche Export-überschuss vielleicht die zentrale Wirkung der Re-formen. Der Leistungsbilanzsaldo betrug ab 2005 zwischen vier Prozent und acht Prozent des BIP. Das deutsche Wachstum verdankte sich somit zum großen Teil der Nachfrage des Auslandes. Dabei gaben die deutschen Unternehmen die geringen Lohnkosten nur partiell weiter. Viel-mehr stiegen die Einkommen der Unternehmen und Kapitaleigner. Die hohen Einkommen spar-ten besonders viel. Dieser Effekt wurde durch den Versuch auch weniger gut verdienender Haushal-te verstärkt, für ihre Altersvorsorge zu sparen, die durch die Rentenreform bedroht wurde. Der Finanzsektor transferierte diese Ersparnis ins Ausland, da sich im Inland trotz Steuererleich-terungen nicht ausreichend Investoren fanden. Die ausländischen Schuldner absorbierten somit die deutsche Ersparnis und schafften die Nach-frage, ohne die Deutschlands Wachstum einge-brochen wäre.Für Länder im Süden der Eurozone, die hohe Leistungsbilanzdefizite haben und in den ver-gangenen Jahren im Gegensatz zu Deutschland steigende Löhne und eine entsprechende Bin-nennachfrage aufwiesen, scheint das deutsche Reformmodell als geeignete Strategie zur Wie-derherstellung der preislichen Wettbewerbsfähig-keit. Aber bringt sie auch Wachstum und Beschäf-tigung? Die deutsche Erfahrung lässt Zweifel zu, denn beides kam in Deutschland kaum durch die Reformen, sondern dank der ausländischen Nachfrage zustande. Diese wirkte wie ein mehr-jähriges mas sives Konjunkturprogramm in Höhe von über vier Prozent des BIP. 9  Die Strategie hätte also bestenfalls dann Erfolgs-aussichten, wenn nun andere Länder diese Nach-fragerolle übernähmen, sich verschuldeten (bzw. Ersparnisse auflösten) und Leistungsbilanzdefi-zite akzeptieren würden. Dazu fehlt es aber an der Bereitschaft bei den Gläubigerländern, insbe-sondere in Deutschland. Ohne diese Bereitschaft wird ein Austeritäts- und Lohnsenkungskurs aber nur zu einer allgemeinen Rezession führen. Zwar schrumpfen die Defizite der Schuldnerländer, aber um den Preis massiver Wachstumseinbußen. Eine expansive Lohnpolitik in Deutschland wäre ein wichtiger Beitrag zu einer europäischen Wachstumsstrategie.Zusätzlich droht eine Ausbreitung der sozialen Schieflage, in die Deutschland durch die Refor-men geraten ist, auf ganz Europa. Die Verschlech-terung der Einkommensverteilung, die Expan-sion des Niedriglohnsektors und der Abbau so-zialstaatlicher Leistungen lassen sich auf ganz Europa ausdehnen. Ob sie die Vermögensbesitzer zu realwirtschaftlichen Investitionen veranlassen und damit vielleicht neues Wachstum auslösen, muss bezweifelt werden. Denn ohne Aussicht auf kaufkräftige Nachfrage dürften sich die Unter-nehmen zurückhalten. Wachstum braucht Kauf-kraft, die nur aus der gerechten Verteilung einer Wertschöpfung kommen kann, die sich ihrerseits nur unter dem Dach einer expansiven Wirt-schaftspolitik entfalten wird.
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