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ECUADOR 102 DEBATE Quito-Ecuador Diciembre 2017 ISSN / ISBN PRESENTACIÓN 3/5 COYUNTURA Parricidas, leales y traidores. La dramática transición ecuatoriana
ECUADOR 102 DEBATE Quito-Ecuador Diciembre 2017 ISSN / ISBN PRESENTACIÓN 3/5 COYUNTURA Parricidas, leales y traidores. La dramática transición ecuatoriana hacia el poscorreísmo 9/26 Felipe Burbano de Lara Conflictividad socio política: julio-octubre /32 TEMA CENTRAL Liderazgo indígena tras la disolución de la Hacienda 33/44 Luis Alberto Tuaza Castro Retorno de élites y disputa por el control del territorio entre residentes y campesinos en Torotoro, Bolivia 45/66 J. Fernando Galindo Provincia de Buenos Aires La jefatura comunal como techo de cristal de los intendentes bonaerenses? 67/81 Santiago C. Leiras Carreras Políticas Femeninas en el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito 83/103 Paola Campaña Terán Nueva organización electoral subnacional (OPLES) y su repercusión en las elecciones locales en México 105/122 Pablo Vargas González DEBATE AGRARIO-RURAL Del Banco Comercial y Agrícola al Ingenio San Carlos ( ) 123/136 Rafael Guerrero Burgos ANALISIS La leyenda de la Revolución Nacional en Bolivia: las creencias colectivas, los recursos naturales y la labor de los intelectuales progresistas 137/154 Felipe Mansilla El Estado extractivista y el Estado penal: el caso de Intag, Ecuador 135/173 Lindsay Shade; Darwin Javier Ramírez; Susana Carino Castro RESEÑAS Historia de la Revolución Rusa 175/178 Populism. A very short introduction 179/181 La planificación estatal en el interjuego entre desarrollo y democracia 183/185 La Fanesca. Antropología de la culinaria ritual ecuatoriana 187/188 Nueva organización electoral subnacional (OPLES) y su repercusión en las elecciones locales en México Pablo Vargas González * El objetivo principal de este trabajo es analizar el alcance de la reforma electoral de 2014 en los procesos electorales de las entidades federativas en México, revisando las condiciones políticas existentes, el déficit en la organización y resultados electorales en elecciones locales de 2015 y Particularmente, la designación de consejeros en los organismos electorales en los estados (OPLES) marcaron un cambio regresivo en el federalismo electoral y en la organización de elecciones locales que repercute en la calidad democrática. Introducción En el contexto del largo proceso de consolidación política mexicana se ha puesto poco énfasis a la democracia local, y solo con las reformas político electorales de 2007 y 2014, se incide vigorosamente, para que los gobiernos locales puedan avanzar en procesos políticos de mayor calidad en las entidades federativas y municipios. En Latinoamérica, se puso mucha atención para que los procesos de transición y consolidación democrática fueran acompañados de una sólida voluntad política de los actores sociales en establecer reglas del juego electoral democrático, particularmente las que se refieren a la arquitectura de normas y órganos electorales (Alcántara, 2013). Sin embargo en algunos países, la organización de las elecciones no corresponden a los parámetros de las democracias consolidadas (Nohlen y Sabsay, 2007:45). El árbitro electoral es y ha sido definitorio para garantizar los procesos de cambio político pacífico. A 40 años de transición política en México, hoy todavía se cuestionan las dificultades que tienen los gobiernos subnacionales en alcanzar condiciones electorales competitivas y plurales. A pesar de múltiples reformas electorales, desde 1977 a la fecha, aún hay críticas y demandas ciudadanas, como también de partidos políticos, por organizar elecciones limpias, transparentes e imparciales. El objetivo principal de este trabajo es analizar el alcance de la reforma electoral de 2014, en los procesos electorales en las entidades federativas, revisando las condiciones políticas existentes, el déficit en la organización y resultados electorales de * Profesor investigador de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM). 106 Pablo Vargas G onzález / Nueva organización electoral subnacional (OPLES) y su repercusión en las elecciones locales en México 2015 y 2016, particularmente la designación de consejeros en los organismos electorales en los estados (OPLES), que marcaron un cambio regresivo en el federalismo electoral y en la organización de elecciones locales que repercute en la calidad democrática. 1 Además, el diseño e integración de los órganos electorales fueron lentamente construidos con una lógica de raigambre constitucional hacia la autonomía, vinculada directamente al régimen político, la reforma de 2014 supone la clausura y cancelación de un ciclo de apertura y ciudadanización de los órganos electorales (Merino, 2003:97), particularmente en el nivel local. El tema de federalismo ha sido un clivaje en la historia mexicana. Desde el siglo XIX se produjeron fuertes discrepancias entre centralistas y federalistas, por no usar otras denominaciones que eran de cuño común, mismas que posterior a la revolución mexicana se trastocaron por los rasgos del sistema político presidencialista, pero no desaparecieron. Las diferencias centro- locales adquirieron otras manifestaciones pero; la figura se tornó en un federalismo centralizado que se vivió fuertemente inclusive hasta la alternancia. Por ello varios autores (Silvia Gómez Tagle, José Antonio Crespo, Jacqueline Peschard, Lorenzo Córdova), han tocado recientemente el carácter que tiene el federalismo electoral sobre todo en esta nueva etapa. 2 Ya sabemos, que existen 33 sistemas electorales en México y ello entraña no solo pluralismo y diversidad sino grandes obstáculos que en el territorio de lo local suelen pesar enormemente. Con la reforma de 2007, se dio un nuevo paso en generar condiciones participativas y competitivas, pero fueron insuficientes toda vez que se siguieron presentando problemas de accesibilidad a la democracia local. De nueva cuenta, con la reforma política de 2014 y las exigencias de la sociedad civil y los partidos políticos, se abrió una nueva etapa para llegar a condiciones de consolidación y una democracia local plena, pero su instrumentación adoleció de prácticas. La pregunta principal de este trabajo es Cuáles han sido los factores y condiciones que han impedido una plena democracia electoral en gobiernos locales y cuáles son los riesgos de la reforma del 2014 en las entidades federativas, que supone un nuevo modelo de federalismo electoral y su incidencia en la calidad de las elecciones? 1. En este rubro Pablo Vargas González, Federalismo electoral y democracia local en México: Asignatura pendiente, Puede verse el estudio coordinado por Jacqueline Peschard sobre Federalismo electoral en México en 2008, en que se abordan los cambios producidos por una fase significativa de las reformas electorales de Ecuador debate 102 / tema central 107 La importancia de la autonomía de los órganos electorales en México Uno de los factores de la transición política mexicana desde 1977, fue convertir a las elecciones como punto de agenda central del cambio político, con dos vertientes: desarrollo del pluralismo partidario, ampliando el sistema de partidos, y fortaleciendo las leyes y órganos electorales a través de un conjunto de reformas políticas (Woldenberg, Salazar, Becerra, 2011), en lo que ha sido un proceso lento, costoso y dosificado hacia la democratización de la vida política mexicana, con evidentes vaivenes que muestran la debilidad de la consolidación. Las reformas político electorales conformaron sus bases en el periodo 1977 y 1996, cuando hicieron un conjunto de reglas del juego electoral, de reformas y elecciones, en donde prevalecieron resabios de la hegemonía anterior, lo que impidió que se crearan las condiciones para el paso de una transición a un proceso de consolidación de instituciones y de la cultura política de los ciudadanos. Estas modificaciones se producen en situaciones de alta adversidad, sobre todo para que en el nivel subnacional se generalizaran las reformas, de tal suerte que, la pluralización de condiciones tuvo un carácter asimétrico y desigual, dependiendo de los actores y élites políticas locales. 3 Fueron reformas desde arriba, es decir desde los poderes ejecutivo y legislativo, con el control directo de los órganos electorales (administrativo y jurisdiccional), y con leyes electorales restrictivas que si bien elevaron las condiciones de un sistema competitivo, mantuvo huecos y un déficit notable de legitimidad, sobre todo en elecciones de los poderes locales. A partir de 1990 y 1996, vía sendas reformas electorales precedidas de enérgica impugnación ciudadana, entre ellas las de 1988, se dieron pasos firmes en la reestructuración de los órganos electorales, de la adscripción y concentración de funciones en el Estado, pasarán gradualmente a convertirse en instancias con mayores facultades. En 1990 se creó el Instituto Federal Electoral (IFE) cuya autonomía plena se logra hasta 1996, donde sus integrantes ya no serán designados por el poder ejecutivo, sus consejeros tampoco serán representación de ningún partido dando lugar a la ciudadanización de estos órganos, porque inclusive se trataba de que fueran expertos, académicos o integrantes de la sociedad civil. 4 En la larga y tortuosa trayectoria que han seguido los organismos electorales locales, desde que se contemplaron como instancias bajo el dominio de poderes locales, tanto en el periodo de la hegemonía como en los primeros años de la transición, bajo diversas fórmulas siguieron bajo la sujeción de los partidos y actores 3. Véase Pablo Vargas, México: reforma política obstruida. La resistencia al cambio ( ). Revista Mexicana de Estudios Electorales, No. 13, p , jun En el caso del órgano jurisdiccional hasta 1987 se crea el Tribunal de lo Contencioso Electoral (TRI- COEL) que en 1990 cambió su nombre por el de Tribunal Federal Electoral (TRIFE) y en 1996, se transforma en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). 108 Pablo Vargas G onzález / Nueva organización electoral subnacional (OPLES) y su repercusión en las elecciones locales en México dominantes, ya que las reformas debían ser aprobadas por las legislaturas locales. Está plenamente comprobado que ese periodo inicial las reformas políticas fueron de baja incidencia puesto que se mantuvo el sistema político predominante. 5 Los niveles locales fueron espacios de subordinación a los intereses de la elite política, donde prevalecieron los mecanismos de control que caracterizaban las elecciones semicompetitivas del régimen autoritario: la refuncionalización y la rehabilitación del corporativismo y los cacicazgos, el control exacerbado de los organismos electorales, la coacción clientelar, el uso patrimonialista de programas sociales y la propagación de la cultura del miedo para forzar el voto de la estabilidad. En la siguiente etapa, de la construcción de la autonomía de los organismos electorales, principalmente del IFE entre 1990 y 1996, las elecciones locales alcanzaron nuevo protagonismo y pudieron expresarse las bondades del pluralismo y del voto ciudadano. Empero, aun permanecieron los vicios en la organización electoral, debido al reparto y designación por cuotas, de los integrantes de los organismos electorales, que desfiguraron el proceso de ciudadanización con el que debieron ser integrados estos órganos. 6 En el nivel local, el Estado mexicano no tuvo la capacidad ni la voluntad de garantizar mejores condiciones políticas y electorales. Tampoco propició condiciones de certidumbre y legalidad tanto en el entorno como en el proceso electoral, pues las reformas electorales fueron tardías e incompletas; el inicio de la ciudadanización del organismo electoral central, el Instituto Federal Electoral (IFE), fue incapaz de vigilar y supervisar una estructura electoral menos afín a la lógica del partido del Estado. La llegada de la alternancia local en las gubernaturas en 1989, abrió todo un proceso de democratización local, que se denominó, la vía federalista 7 de la transición democrática, promovido por un interés de las élites locales en la búsqueda de opciones de gobierno y de formas de participación, más que el resultado de un impulso democratizador centralista ni tampoco exclusivamente por las reformas electorales; más aportó el voto ciudadano para romper los controles y los estrechos límites de participación ciudadana. Esto dio como resultado que entre los comicios federales y locales hubiera una profunda segmentación, como lo plantea Molinar, de espacios y arenas electorales bien diferenciadas en todos los comportamientos de partidos y electores. 8 Dos arenas con tiempos y lógicas propias, que como dijo Lechner 9 solo formalmente transcurren de modo simultáneo, pero que en realidad son asincrónicas. 5. Véase por ejemplo Madrazo (1985) y Martínez Assad (1987). 6. Crespo (1996) muestra las diferencias entre leyes locales y el Cofipe. 7. Sobre este periodo véase Pablo Vargas, México: reforma electoral de 2007 y su impacto en las elecciones locales, Juan Molinar Horcasitas, El tiempo de la legitimidad. Elecciones, autoritarismo y democracia en México. Cal y Arena. p Norbert Lechner, Los patios interiores de la democracia, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, cap. III. Ecuador debate 102 / tema central 109 Sin embargo, es en este periodo cuando florecen y valoran las elecciones locales competitivas, debido a nuevas normas e instituciones locales y la declinación del sistema de partido hegemónico. Con las reformas electorales de , después de las elecciones presidenciales, conflictivas por la responsabilidad del árbitro electoral, se da una nueva revalorización a los árbitros locales, al modificarse el Artículo 116 Constitucional, referente a régimen político local y el artículo 41 que mandató, por primera ocasión que el órgano central podría organizar las elecciones locales, cuestión que nunca se experimentó a pesar de algunas denuncias sobre actuación de los árbitros locales. El nivel local en México se encontró de pronto con una compleja estructura de 32 órganos electores administrativos locales que funcionaban con notables diferencias y resultados, inclusive respecto del IFE órgano central, basados en distintas normas y reglamentos. En la formalidad tales órganos locales electorales, juegan un papel de contrapeso en la arquitectura institucional y soporte del federalismo electoral que mantiene prácticamente dos estructuras entre elecciones locales y federales, con una función y composición que fortalecen la autonomía y los poderes locales (Astudillo y Córdova, 2010). Sin embargo, si bien se habló de una amplia y generalizada ciudadanización se desdeñó sobremanera la integración y funcionamiento real de los árbitros locales y con ello el ejercicio de la autonomía de los organismos electorales, puesto que siguieron dependiendo del dominio de la partidocracia y del reparto de cuotas en la integración de los consejos electorales, bajo el argumento federalista: El hecho de que algunos institutos electorales demuestren francas deficiencias en su diseño institucional y evidentes carencias en su independencia y autonomía no puede llevar a realizar generalizaciones que no se sostienen con evidencia objetiva (Astudillo y Córdova, 2010, p.58). El déficit electoral en la democracia local Con la reforma de se pretendió pasar a la unificación de calendarios electorales para evitar la amplia dispersión existente, pero sobre todo a modificar la ingeniería en la organización de las elecciones en los estados, que mantenían condiciones de control político local, de notoria parcialidad y falta de limpieza. Con la reforma al artículo 116 constitucional (fracción IV) se consideró por primera ocasión, la posibilidad de constituir al IFE en árbitro de las elecciones locales. A lo que se agregó, el modelo de comunicación política electoral y para regular el uso de recursos de gobiernos locales y poner límites a la propaganda de los gobernantes. No obstante la reforma, subsistieron prácticas de partidos y gobiernos locales, que se constituyeron como enclaves que evitaron la aplicación de la ley y que impidieron ensanchar las condiciones de imparcialidad, legalidad y transparencia en 110 Pablo Vargas G onzález / Nueva organización electoral subnacional (OPLES) y su repercusión en las elecciones locales en México elecciones locales. Múltiples ejemplos de procesos electorales posteriores mostraron los límites y corto alcance de las reformas (Vargas, 2011). 10 Pero también generó nuevas impugnaciones de partidos políticos hacia la discusión de un nuevo sistema nacional de elecciones para eliminar y reducir las diferencias en la organización de las elecciones locales y desde luego en los resultados, inclusive se planteó la posibilidad de desaparecer los organismos e instituciones locales electorales pero se dijo habría inestabilidad política e ingobernabilidad. Aunque la amplia impugnación se centró en las notorias y asimétricas formas de organizar las elecciones en el nivel federal y local. 11 Incluso en el Pacto Por México, 12 firmado por los principales partidos políticos, en su Compromiso 90, se asienta la viabilidad de la creación del Instituto Nacional Electoral (INE), como: una autoridad electoral de carácter nacional y una legislación única, que se encargue tanto de las elecciones federales, como de las estatales y municipales que traería aparejada la desaparición de los institutos electorales locales. Los factores de argumentación a favor que finalmente se desecharon fueron: Los órganos electorales locales son muy costosos; hay duplicidad de funciones entre el IFE y los órganos locales; y la intromisión de los gobernadores en los órganos electorales. A ello se agregan algunos aspectos previos al 2014 que persistieron en las elecciones locales, como los siguientes: 1. Procesos políticos electorales con baja legitimidad. El ciclo de reformas electorales desde 1977 no ha sido lo suficientemente profundo para poder institucionalizar las elecciones en México, el gradualismo ha sido incompleto. Permanecen escenarios y enclaves donde aún no existe la alternancia. Según Merino (2003) esto ha sido así por no haber hecho un pacto fundacional y se tuvo una transición votada, en cada elección se tienen que generar reglas del juego, transitorias y de baja repercusión. 2. Federalismo centralizado. La tesis federalista que se instauró desde 1977, con la que los gobiernos locales se hicieron cargo de la transición política en los estados, trajo diversas asimetrías, y con los años naufragó por las desigualdades en la competencia y participación. Esto se observa en el control de los procesos locales. Ha sido clara la injerencia de los gobiernos locales en la elaboración de normas, organismos e instituciones que fueron determinando la competencia local, con severas limitaciones al pluralismo, la competencia y la participación. 3. Carencia de autonomía de los organismos electorales. Se ha mostrado en diferentes épocas y elecciones la injerencia de fuerzas políticas locales, principal- 10. Fueron las elecciones locales de 2008, las concurrentes de 2009 y de en que inclusive hubo alternancia en tres entidades federativas (Oaxaca, Puebla, Sinaloa) pero condiciones semicompetitivas impidieron un mayor pluralismo. 11. Véase también en Cazarín, et al, los diversos estudios que enmarcan el nuevo federalismo electoral, entre 2007 y Véase en Ecuador debate 102 / tema central 111 mente los gobernadores, que se manifiestan en abierta parcialidad y resultados carentes de legitimidad. 4. El control de los organismos públicos locales de radio y televisión, que anulan los principios del modelo de comunicación política y que impiden la propaganda gubernamental en favor de los partidos y gobernantes en el poder. 5. La utilización de recursos públicos y de programas y políticas sociales locales, utilizadas para el proselitismo e inducción del voto, sigue presente y hace inaplicable la reforma de 2007, al artículo 134 Constitucional, de uso imparcial del presupuesto. La reforma electoral de 2014 y su incidencia en los estados: el regreso de los abogados Desde 2007, luego de
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