Lettera e spirito dei poteri nel crepuscolo della forma di governo parlamentare. Riflessioni interlocutorie in occasione della presentazione del libro di Enrico Cuccodoro, «Lettera e spirito dei poteri», in Ratio Iuris, 2012

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Lettera e spirito dei poteri nel crepuscolo della forma di governo parlamentare. Riflessioni interlocutorie in occasione della presentazione del libro di Enrico Cuccodoro, «Lettera e spirito dei poteri», in Ratio Iuris, 2012
    Lettera e spirito dei poteri nel crepuscolo della forma di governo parlamentare. Riflessioni interlocutorie in occasione della presentazione di un libro di Enrico Cuccodoro (prof. Gino Scaccia) Nel leggere il libro di Enrico Cuccodoro intitolato al contrasto fra Lettera e spirito dei poteri costituzionali mi è tornato alla mente un passo della premessa che Max Weber pone al suo breve ma profondissimo libro Parlament und Regierung in neugeordneten Deutschland, scritto nel 1917 e tradotto in Italia nel 1919 con il titolo Parlamento e Governo. «I cambiamenti di tecnica statale» - ammonisce Weber - «di per sé non rendono una nazione né grande né felice né valorosa. Essi possono soltanto rimuovere gli ostacoli meccanici, e sono quindi solamente mezzi per il fine. E ci si può forse lamentare che cose così borghesemente prosaiche, quali sono discusse qui, autolimitandosi ed escludendo intenzionalmente tutti i grandi problemi culturali di contenuto che incombono su di noi, possano essere importanti». Nell’est ate del 1917, alla vigilia di un tornante storico fondamentale nella storia del ‘900 e della drammatica esperienza weimariana, Weber avvertiva che la progettazione istituzionale non è questione confinabile negli angusti recinti della tecnica costituzionalistica o politologica, ma rappresenta nella sua essenza più autentica una questione culturale. Ebbene, mi pare che questa consapevolezza animi l’intero scritto di Cuccodoro, ne costituisca l’autentico e più corposo Leitmotiv. Già il titolo del   libro “Lettera e spirito dei poteri” è teso, infatti, a rimarcare con un massimo di evidenza una polarità dialettica, una contrapposizione polemica fra la testualità delle norme costituzionali e l’habitat culturale nel quale quelle proclamazioni astratte sono destinate ad inserirsi. A Cuccodoro non sfugge  –   lo testimoniano le ampie citazioni di Mortati e dei rielaboratori delle sue celebri teorie sulla Costituzione in senso materiale  –   che un non completo allineamento fra lettera e spirito, o  –   se vogliamo  –   fra prescrittività formale ed effettività costituzionale è del tutto fisiologico e si deve proprio al permanente processo di conformazione dell’ordinamento a principi costituzionali che non possono mai dirsi pienamente e integralmente realizzati e incessantemente avanzano pretese di riconoscimento, perché esprimono sempre ulteriori, più avanzate possibilità di attuazione e applicazione, come ci hanno insegnato Emilio Betti e, più recentemente, Robert Alexy allorché ha definito le norme sui diritti fondamentali come “i mperativi di ottimizzazione” (Optimierungsgebote).  Lo scarto fra lettera e spirito della Costituzione è, dunque, del tutto naturale. E tuttavia, dalle pagine in cui Cuccodoro ricostruisce l’ultimo ventennio  di storia costituzionale repubblicana e descrive le ideologie e i miti della cosiddetta democrazia maggioritaria emerge come tratto dominante della fase che si consegna alla storia sotto la denominazione giuridicamente atecnica di “Seconda Repubblica” una scissura parossistica, un divorzio che è  divenuto oggi lacerante fra norma e realtà costituzionale. E ciò in duplice direzione. Da un lato, abbiamo assistito a un tentativo di svalutazione  –   e talora di vera e propria delegittimazione  –   della testualità costituzionale, allorché si è ritenuto che le modif  icazioni intervenute nella formula elettorale e nell’articolazione del sistema politico -partitico, con il conseguente modificarsi dei rapporti e degli equilibri interni alla cosiddetta democrazia  maggioritaria, infondessero uno spirito complessivamente nuovo alla Costituzione e consentissero perciò di valicare limiti ancora chiaramente segnati dal testo delle norme costituzionali. Questo è avvenuto  –   limitandoci solo ad alcuni esempi  –   per un verso, attraverso il tentativo di riconfigurare in senso riduttivo i poteri presidenziali di conduzione e risoluzione delle crisi di governo e lo stesso potere di scioglimento delle Camere; per altro verso, e in direzione opposta, mediante l’avallo a interpretazioni espansive dei poteri presidenziali collocate ai margin i estremi della littera Constitutionis. Alludo evidentemente alle promulgazioni dissenzienti, alla titolarità del potere di grazia, al rifiuto formale di emanazione di atti con forza di legge del Governo. Dunque, se da un lato si è tentato di far prevalere un sedicente “spirito del maggioritario” contro la lettera costituzionale; dall’altro lato si sono consolidate prassi  politiche che, pur formalmente rispettose della lettera della Costituzione, ne hanno tradito il significato profondo, lo spirito, appunto. Il primo grave atto in questa direzione è stato l’approvazione di due revisioni costituzionali organiche  –   la prima, del 2001, coronata da successo, la seconda bloccata dal pronunciamento referendario del 25 e 26 giugno 2006  –   deliberate a stretta maggioranza. Messo da parte ogni giudizio sui contenuti sostanziali di tali riforme, e limitando la riflessione al modo in cui sono state approvate, può dirsi che la deliberazione a stretta maggioranza, pur essendo conforme, sul piano formale, al dettato dell’ar  t. 138 Cost., ha però svilito il senso più alto, lo spirito della scelta costituzionale. La progettazione e manutenzione costituzionale, che dovrebbero essere la sede delle neutralizzazioni e delle rassicurazioni reciproche tra forze politiche contrapposte sono state, infatti, attratte pericolosamente  –   e speriamo non irreversibilmente  –    nell’area dell’indirizzo di maggioranza, così rendendo familiare alla cultura dominante l’idea che alla Costituzione “di tutti”  possa sostituirsi una Costituzione “di parte”, modificabile con l’avvicendarsi  delle maggioranze di governo. Un analogo tradimento dello spirito della Costituzione si è consumato con l’elezione di Presidenti di Assemblea parlamentare espressi da partiti appartenenti alla maggioranza di governo. La d esignazione “di parte” dei Presidenti di Camera e Senato ha disatteso, infatti, la prassi lungamente  praticata  –   che era parsa assumere i tratti di una vera convenzione costituzionale  –   di affidare questo alto ruolo di garanzia a un esponente del maggior partito di opposizione, allo scopo di rinsaldare il sistema di autoregolazione politica delle Camere. I due processi convergenti che ho enumerato  –   la svalutazione del testo costituzionale a causa della sua presunta incompatibilità con lo “spirito del  maggi oritario” e l’affermarsi di prassi che hanno  eluso il senso garantistico di alcune previsioni della Carta  –   hanno causato una separazione tanto netta fra normatività e realtà dei poteri costituzionali che è legittimo parlare a tale riguardo, come fa Cuccod oro nel suo libro, di “finzioni istituzionali”. Più    prosaicamente di “ipocrisie istituzionali”.   E’ una finzione –   cito dal libro di Cuccodoro  –   il ruolo di garanzia del Presidente delle Assemblee parlamentari «non più figura scelta in mandato di “indipendenza” che si impegna per la neutralità» (Lettera e spirito, tomo II, 98); è una finzione il riconoscimento di un ruolo pedagogico, produttivo di identificazione e di riunificazione politica ai partiti, che sono spesso ridotti a comitati elettorali, a promanazione di leader, se non a pure agenzie di erogazione e gestione di risorse pubbliche; è finzione che il dibattito parlamentare sia la sede nella quale la razionalità della procedura assicura la  ponderazione e l’attenta formazione dei contenuti della legge , in presenza di dibattiti strozzati dalla micidiale accoppiata maxi-emendamenti/questione di fiducia, che ha totalmente ridotto, fino ad annullarla, la discussione parlamentare; è finzione, in ultima analisi, la centralità del Parlamento, che sperimenta al contrario una condizione di avvilente impotenza, di mortificante impossidenza di qualunque capacità di direzione politica. Nella denuncia di queste finzioni istituzionali è possibile, a mio avviso, individuare il fil rouge di una narrazione che si avvale di uno stile avvolgente, talora affabulatorio, che rinuncia a seguire un percorso rigorosamente cadenzato in termini sillogistici e piuttosto che somministrare soluzioni alimenta continuamente suggestioni e interrogativi. Ed è proprio a partire dagli interrogativi che la lettura mi ha suscitato, che vorrei provare a svolgere una riflessione circa il possibile e anzi, a mio giudizio, il necessario riallineamento fra lettera e spirito della Costituzione e dei poteri  costituzionali. Mi pare indubbio che il più importante campo di prova di questo ricongiungimento delle norme costituzionali con le proprie condizioni di effettività debba essere individuato, come fa Cuccodoro, nel sistema parlamentare, anzi nella crisi del sistema parlamentare. Al riguardo, Cuccodoro richiama callidamente un articolo di Franco Modugno del 1979, antico ma sempre attuale, per dimostrare che negli ultimi trent’anni la categoria interpretativa  pressoché unica del parlamentarismo italiano, la chiave di analisi assolutamente dominante è stata quella della crisi, o del tramonto, come Cuccodoro preferisce dire con immagine più evocativa e comunque più romantica. Ecco, movendo da questa parte decostruttiva del libro, occorre spingersi oltre, per chiedersi se l’attuale posizione di debolezza delle Camere possa definirsi come contingente, o se essa non sia invece il sintomo di una modificazione profonda che investe non solo l’allocazione del potere politico, ma anche la percezione delle condizioni legittime per la sua titolarità e per il suo esercizio. Sui molteplici fattori che stanno determinando un’erosione dei poteri delle Camere nell’attività di produzione legislativa e un essiccamento della stessa loro funzione rappresentativa è inutile dilungarsi, tanto esse sono note e comunemente riconosciute, oltre che esecrate dalla dottrina. Limitandoci ai loro funzione rappresentativa è inutile dilungarsi, tanto esse sono note e comunemente riconosciute, oltre che esecrate dalla dottrina. Limitandoci ai fenomeni più appariscenti, basta porre mente: 1) alla crescente traslazione di ambiti decisionali di rilevante interesse economico-sociale verso il diritto dell’Unione europea, che –   come è noto è di formazione eminentemente “governativa”. Il che comporta l’elusione delle garanzie sottese alle riserve di legge costituzionalmente previste per tute le materie “comunitarizzate”; 2) al ricorso a tecniche di produzione normativa che mortificano il ruolo della discussione parlamentare (i ricordati “maxiemendamenti”); 3) all’impiego massiccio della questione d i fiducia per motivazioni procedurali; 4) al ridursi del ruolo della discussione parlamentare nella formazione delle leggi che spinge, quasi per compensazione, ad anticipare i momenti di consultazione e di confronto con gli interessi organizzati della soci età alla fase dell’istruttoria governativa, con l’effetto che il Governo surroga e talora assorbe completamente funzioni proprie della rappresentanza politica. Quelli brevemente illustrati sono dati sui quali è difficile non concordare e sui quali l’attenz ione della dottrina è da sempre vigile. Il vero problema, però, è che forze ed elementi meno visibili, ma operanti più in profondità, stanno intaccando le basi teoriche stesse del parlamentarismo di conio liberale. Le insidie teoriche più minacciose per il parlamentarismo, in particolare, mi paiono tre. La prima è la moltiplicazione di sedi di rappresentanza di interessi corporativi e territoriali alternative ai circuiti della rappresentanza politica. Questo fenomeno potrebbe essere considerato come un’onda   lunga, una sorta di effetto riflesso dell’affermazione del principio di sussidiarietà nella Carta costituzionale e nello stesso prevalente diritto dell’Unione europea. In effetti, la regola di preferenza per il livello decisionale più vicino ai cittadini che si esprime nel principio di sussidiarietà deve essere temperata e bilanciata dialetticamente dai princìpi di solidarietà e di eguaglianza sostanziale, che impongono al decisore politico di collocarsi più in alto degli interessi da mediare, non limitandosi a segnare la diagonale delle forze in campo e a riprodurre così i rapporti di dominio e di disequilibrio esistenti nella società, ma proponendone un ripensamento e un tendenziale superamento. Se però la sussidiarietà non è corretta in chiave solidaristico-equalizzatrice, può agire quale fattore svalutativo dei processi della democrazia discorsiva, perché l’idea secondo cui gli interessi sono meglio amministrati da chi agli stessi è più prossimo, se viene estremizzata, porta ineluttabilmente a sottostimare la componente ideologica dell’attività di rappresentanza politica e confonde il mandato parlamentare con la pura e semplice rappresentanza e amministrazione di interessi particolari. Il che, a sua volta, porta a valorizzare la decisione individuale e le sedi di contrattazione diretta fra titolari di interessi sezionali, con l’effetto di propiziare e far considerare preferibile idealmente alla rappresentanza politica generale la rappresentanza di tipo corporativo.  La seconda insidia per la teoria del parlamentarismo è la leaderizzazione della politica indotta dal ripiegamento pressoché integrale del dibattito pubblico sui tempi e sulle modalità espressive della politica-spettacolo. Questo fenomeno sta producendo una modificazione penetrante delle forze politiche, che  –   modellate attorno ai leader  –   si stanno verticalizzando, stanno perdendo aderenza con la realtà concreta degli elettori e dei loro bisogni, in alcuni casi trasfigurandosi in partiti-personali o puri comitati elettorali, in altri vivendo nella sola dimensione istituzional-parlamentare, senza alcun effettivo radicamento nella società. Questo processo  –   che secondo i politologi consente di configurare quelle attuali come audience democracies, per il tasso pericolosamente alto di identificazione fra elettore e spettatore (e specularmente fra politico e attore)  –   rafforza inevitabilmente gli organi di vertice degli esecutivi, che nel circuito mediatico sono presenti in posizione dominante, e indebolisce i partiti come strutture rappresentative di componenti organizzate della società. Così, in ultima analisi, la trasformazione mediatica della lotta politica riduce la capacità delle Camere di rappresentare e sintetizzare le domande sociali. La terza e più pericolosa insidia per i sistemi parlamentari sta nel graduale consolidamento, nell’Unione Europea, di una forma di governo che si è  finora costruita lungo direttrici sostanzialmente estranee alle dottrine liberali sulla legittimazione del potere politico (tanto da essere definita da Habermas «federalismo esecutivo postdemocratico» ). Questa forma di reggimento politico, che certamente si discosta dal modello parlamentare  –   perché non accoglie la regola aurea del parlamentarismo secondo cui il Parlamento determina la permanenza in carica del Governo  –   si sta infatti  proponendo come l’archetipo di una nuova teoria dell’esercizio del potere politico.  La crisi economico-finanziaria e la crescente centralizzazione in sede europea delle decisioni di bilancio  –   unitamente alla costituzionalizzazione del principio del pareggio che irrigidisce il rapporto fiduciario e riduce il margine della trattativa politica e della mediazione fra Governo e Parlamento  –   fungono da detonatori di questi fattori di crisi e conducono, a mio giudizio, alla conclusione che sia urgente rifondare una teoria della legittimazione del potere, dotandola di strumenti di analisi alternativi a quelli correnti ed adeguati a superare le ipocrisie e le finzioni sulle quali Cuccodoro richiama opportunamente la nostra attenzione. In particolare, e pur nella consapevolezza del carattere provvisorio e dubitativo delle osservazioni che vado svolgendo  –   sono persuaso che debba cominciare a essere considerata l’ipotesi di mettere in discussione la regola che tradizionalmente è stata considerata la regol a d’oro della forma  parlamentare di governo: quella secondo la quale il Parlamento è arbitro della nascita e della dissoluzione dei governi, senza subire in tale potere alcun limite formale. Si tratta di studiare gli effetti che la relazione fiduciaria produce sulla capacità rappresentativa dei parlamentari e sulla effettiva partecipazione delle Camere alla funzione di determinazione dell’indirizzo politico. Potremmo accorgerci, in chiave storiografica, che tutti i tentativi di rafforzare il parlamentarismo , razionalizzandolo in conformità all’srcinario ordine del giorno Perassi, sono andati in direzione di una attenuazione di quella che abbiamo definito come la regola aurea del sistema parlamentare. Non penso solo alla proposta di Mortati, che propugnava il divieto costituzionale di sfiduciare il Governo nei primi due anni di legislatura; ma penso al diritto vigente, alla modifica della forma di governo regionale occorsa nel 1999 e in  particolare all’introduzione nell’art. 126 della Costituzione della regol a regola simul stabunt simul cadent, la dissoluzione automatica del Consiglio e della Giunta regionale per ogni ipotesi di morte, impedimento, dimissioni del Presidente della Regione. Questo congegno non limita formalmente il ricorso alla sfiducia, ma rende il prezzo della libera manifestazione di questa scelta politicamente salatissimo e quindi, in sostanza, introduce un correttivo pro-governativo alla forma di governo parlamentare senza rescindere formalmente il nesso fra Consiglio e Giunta, ma di fatto appiattendo il Consiglio sulla relazione di fiducia. Per quanto possa apparire paradossale, chi ha a cuore la preservazione in capo al Parlamento di un effettivo ruolo di indirizzo nelle fondamentali scelte politiche del paese, dovrebbe riconoscere che il p rincipale ostacolo all’esercizio di un potere politico effettivo da parte delle Camere è stato la relazione fiduciaria e prendere atto che questa, associata alla libera proposizione della questione di  fiducia, ha ridotto ai minimi termini  –   se non del tutto azzerato  –   la partecipazione del Parlamento alle scelte di indirizzo. Occorre chiedersi, in definitiva, se non siano maturi i tempi per fondare un’autorità politica democratica  –   cioè in se medesima limitata perché eletta dal Parlamento  –   e chiamata istituzionalmente ad interagire in forma dialettica con istituzioni rappresentative delle componenti sociali, singoli individui e corpi collettivi, sui quali essa è destinata ad esercitare i propri poteri autoritativi. Non propongo  –   è bene precisarlo  –   di app rodare a un sistema presidenziale all’americana (o alla sudamericana) né a un’elezione diretta del capo del  governo. Provo solo a interrogarmi, con tutti i dubbi che accompagnano ogni ricerca scientifica, se non si debba irrobustire la reciproca indipendenza fa esecutivo e legislativo, pur nel solco di una designazione parlamentare del capo del Governo, così che un Parlamento autenticamente libero di rifiutare le proposte del Governo senza con ciò determinarne la caduta possa recuperare un margine di contrattazione, di manovra, di mediazione e quindi una effettiva e non solo ipotetica o ipocritamente declamata partecipazione alla funzione di indirizzo politico.
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