Intelligence e segreto di Stato nella legge n. 133 del 2012, in Diritto e Società, n. 3/2012, 585-599

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Intelligence e segreto di Stato nella legge n. 133 del 2012, in Diritto e Società, n. 3/2012, 585-599
  S OMMARIO : 1. I motivi ispiratori della legge n. 133 del 2012 e le modifiche introdotte nel Si-stema di informazione per la sicurezza della Repubblica (SISR). –2. Il controllo parla-mentare sul segreto di Stato dopo la legge n. 133 del 2012. 1. I motivi ispiratori della legge n. 133 del 2012 e le modifiche introdotte nel Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica (SISR). – La legge 3 ago-sto 2012, n. 133 (pubblicata nella G.U. 10 agosto 2012, n. 186), ha introdotto li-mitate, ma importanti modifiche alla disciplina del Sistema di informazione perla sicurezza della Repubblica e del segreto di Stato recata dalla legge 3 agosto2007, n. 124. I motivi che hanno indotto il legislatore a ritoccare la legge n. 124dopo soli cinque anni sono essenzialmente tre: l’evoluzione tecnologica semprepiù incalzante, che modifica repentinamente i fronti e gli strumenti di minacciadella sicurezza nazionale e richiede l’adeguamento delle strutture informative; lacrisi finanziaria, che ha spinto verso la razionalizzazione sul piano operativo deiservizi di intelligence allo scopo di migliorarne l’efficienza e ridurne i costi; la ne-cessità di intensificare le forme di vigilanza e di controllo del Comitato parla-mentare per la sicurezza della Repubblica (Copasir), anche alla luce di impor-tanti pronunce della Corte costituzionale che hanno riconosciuto ad esso ilpieno ed esclusivo controllo di merito sull’opposizione e la conferma del segretodi Stato.La finalità di adeguare l’attività di intelligence agli sviluppi tecnologici si co-glie nel rilievo conferito alla sicurezza informatica nazionale. La relazione sullapolitica dell’informazione per la sicurezza presentata nel 2011 al Parlamento dalDipartimento per le informazioni e la sicurezza presso la Presidenza del Consi-glio (DIS) aveva evidenziato che la minaccia cibernetica è ormai «fattore di rile-vante incidenza sulle politiche di sicurezza dei Paesi e delle organizzazioni inter-nazionali» e per questo è una le priorità degli apparati informativi e di sicurezza.L’art. 1 della legge n. 133 risponde a questa preoccupazione, affidando al Presi-dente del Consiglio dei ministri il compito di impartire direttive al DIS e ai ser- ATTUALITÀ  Intelligence e segreto di Stato nella legge n. 133 del 2012 Gino Scaccia DeS  , 3 , 2012 - Editoriale Scientifica srl - pp. 585-600  vizi di informazione per la sicurezza, acquisito il parere del Copasir «per raffor-zare attività informative concernenti la protezione di infrastrutture critiche ma-teriali e immateriali, con particolare riferimento alla protezione cibernetica e allasicurezza informatica nazionale». L’accresciuta importanza della dimensione cyber  è formalizzata dall’art. 9 della legge in esame (modificativo dell’art. 38della legge n. 124 del 2007), il quale prevede che la relazione annuale presentatadal DIS al Parlamento sia accompagnata da un documento di sicurezza nazio-nale relativo alla ricognizione delle attività di protezione di infrastrutture criti-che materiali e immateriali, protezione cibernetica e sicurezza informatica.Il secondo degli obiettivi perseguiti dalla legge n. 133 – il contenimento deicosti – è assicurato dalle norme che hanno conferito più intensi poteri di dire-zione e di coordinamento al DIS. La legge n. 124 del 2007 – superando la logicaseparatista fino ad allora dominante nel comparto intelligence – ha attribuito alDipartimento la funzione di ricondurre ad unità le attività di ricerca informativae di analisi autonomamente svolte dall’Agenzia informazioni e sicurezza interna(AISI) e dall’Agenzia informazioni e sicurezza esterna (AISE) nonché di assicu-rare lo scambio informativo con le Forze armate e di polizia e di creare un net-work di informazioni raccolte dalle amministrazioni dello Stato e da soggettinon professionali quali gli enti di ricerca, anche privati. Queste funzioni di coordinamento, particolarmente importanti allorchéun’Agenzia svolga la propria attività all’interno della circoscrizione territorialedi competenza dell’altra, sono state ora rinsaldate. Al DIS sono infatti affidati,da un lato, il coordinamento delle attività di ricerca informativa dirette a raffor-zare la protezione cibernetica e la sicurezza informatica nazionali; dall’altro, lagestione unitaria degli approvvigionamenti e servizi logistici comuni dell’AISE edell’AISI. Con scelta che, rendendo necessarie forme più strette di collabora-zione fra DIS e Agenzie, potrà contribuire a superare definitivamente mai deltutto abbandonate logiche separatiste che di certo non concorrono alla migliorefunzionalità delle strutture di intelligence .Gli specifici obiettivi operativi del sistema SISR si inseriscono in un più ge-nerale disegno normativo rivolto a valorizzare l’attività di intelligence quale au-tonoma funzione di governo. Tale ratio è visibile nell’art. 2 della legge in com-mento, che ha reintrodotto nell’art. 3 della legge n. 124, al comma 1-bis, la pre-visione – presente nel testo srcinario della legge ma espressamente abrogata nel2008 1 – secondo cui «L’Autorità delegata non può esercitare funzioni di go-verno ulteriori rispetto a quelle ad essa delegate dal Presidente del Consiglio deiministri (…)». 1 L’abrogazione è stata disposta dal comma 21 dell’art. 1 del decreto-legge 16 maggio 2008, n.85 (Disposizioni urgenti per l’adeguamento delle strutture di Governo in applicazione dell’articolo1, commi 376 e 377, della legge 24 dicembre 2007, n. 244), convertito in legge, con modificazioni,dall’art. 1, comma 1, della legge 14 luglio 2008, n. 121.  586 GINOSCACCIA  Quando non era previsto un vincolo di “esclusività” del mandato in capo al-l’Autorità delegata, la delega presidenziale “sui servizi” si sommava alle ulteriorideleghe conferite dal Consiglio dei ministri a un Sottosegretario o a un Ministro.Ora, invece, il Presidente del Consiglio, non potendo intestare le funzioni di di-rezione e coordinamento del sistema SISR a un Ministro o Sottosegretario già ti-tolare di altre deleghe, dovrà proporre al Presidente della Repubblica la nominadi un apposito Ministro senza portafoglio o di un Sottosegretario di Stato allaPresidenza del Consiglio cui attribuire successivamente, con proprio atto, lefunzioni di Autorità delegata 2 . Nel dotare l’Autorità delegata di un rango poli-tico “autonomo” – e non più “derivato” – la norma in esame pare ispirarsi al-l’idea che la funzione di direzione e coordinamento del sistema di informazionee sicurezza nazionale non sia secondaria o marginale rispetto alle altre attivitàdell’esecutivo, ma richieda, al contrario, un impegno totale e non divisibile conulteriori deleghe governative. Potremmo dire, insomma, che le funzioni di go-verno relative all’ intelligence si autonomizzano – tanto da non poter costituirel’oggetto di deleghe “frazionate” fra diversi membri del Governo 3 – e coltivanol’ambizione di innervare l’intera azione esecutiva per fornire ad essa il supportoinformativo necessario a migliorare la qualità e l’efficacia delle decisioni pubbli-che. Il terzo asse tematico della legge n. 133 consiste, come si è detto, nel poten-ziamento delle funzioni di vigilanza e di controllo politico esercitate dal Copasir,un organo bicamerale nel quale maggioranza e opposizione sono rappresentantiparitariamente e la cui Presidenza è affidata a un componente proveniente daigruppi di opposizione (art. 30, comma 3, secondo periodo, legge n. 124). Giovapremettere che il Comitato è chiamato istituzionalmente a verificare «in modosistematico e continuativo che l’attività del Sistema di informazione per la sicu-rezza si svolga nel rispetto della Costituzione, delle leggi, nell’esclusivo interessee per la difesa della Repubblica e delle sue istituzioni» (art. 30, comma 2, leggen. 124). L’area del controllo del Copasir è definita attraverso il riferimento alle «at-tività del Sistema di informazione per la sicurezza». Viene, dunque, impiegatodal legislatore un criterio soggettivo, il quale porta ad escludere dal sindacato leattività di intelligence svolte nei rispettivi ambiti di competenza dalle Forze ar- 2 Ai sensi dell’art. 95, terzo comma, della Costituzione, la determinazione del numero, delle at-tribuzioni e dell’organizzazione dei ministeri deve avvenire con legge. L’istituzione di un eventualeministero “per l’intelligence” richiederebbe, dunque, un atto legislativo. 3 In tal senso può essere interpretata, nell’art. 3, comma 1, della legge n. 124 del 2007, la pre-visione secondo cui «il Presidente del Consiglio dei Ministri (…) può delegare le funzioni che nonsono ad esso attribuite in via esclusiva soltanto ad un Ministro senza portafoglio o ad un Sottosegre-tario di Stato». L’avverbio “soltanto” può infatti essere riferito al rango formale del destinatariodella delega (non inferiore a un sottosegretario), ma anche alla indivisibilità del potere delegato frapiù membri del Governo, donde il carattere infrazionabile della delega.  Intelligence e segreto di Stato nella legge n. 133 del 2012  587  mate e dalle Forze di polizia. Questo criterio poteva dar luogo a qualche pro-blema applicativo quando fosse riferito alle attività svolte da strutture che sonoistituzionalmente chiamate ad agire «in stretto coordinamento» con AISI eAISE. Èpertanto da salutare con favore la previsione dell’art. 5 della legge n.133, che – inserendo nel menzionato art. 30 della legge n. 124 il comma 2-bis –ha esteso il contenuto dell’attività di sorveglianza del Comitato, assegnando adesso il compito di accertare che le funzioni attribuite dalla legge al DIS, all’AISEe all’AISI non siano svolte da nessun altro ente, organismo o ufficio 4 e di vigilaresul rispetto dei princìpi della legge n. 124 anche da parte degli organismi esternial SISR che svolgono attività informativa “intrecciata” a quella dei Servizi. Seb-bene non sia esplicitato nel testo, è chiaro qui il riferimento al Reparto informa-zioni e sicurezza dello Stato maggiore della difesa (RIS), che non è parte del Si-stema di informazione per la sicurezza, ma opera alle dipendenze del Capo diStato maggiore della difesa ed è dalla legge incaricato di svolgere «compiti di ca-rattere tecnico militare e di polizia militare e in particolare ogni attività informa-tiva utile al fine della tutela dei presìdi e delle attività delle Forze armate al-l’estero» (art. 8, comma 2, legge n. 124). In coerenza con la natura parlamentare del Copasir e con le funzioni dimero sindacato politico che sono ad esso affidate, il Comitato, nel caso riscontril’esorbitanza delle attività poste in essere da organismi esterni al Sistema SISR dai limiti stabiliti dalla legge o l’interferenza della loro azione con le attivitàsvolte dai Servizi di intelligence , non potrà di certo risolvere questi conflitti di“competenza” con proprie deliberazioni, ma dovrà limitarsi a darne comunica-zione ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio, perché quest’ul-timo, nell’esercizio dei poteri di alta direzione della politica di sicurezza dellaRepubblica che la legge gli affida (art. 1 legge n. 124), attivi le procedure sanzio-natorie o rimuova le ragioni del contrasto insorto fra le strutture informative. Al Copasir sono state conferite anche nuove funzioni consultive che miranoad assicurare una più ampia compartecipazione del Parlamento alla gestione delsettore intelligence anche nella sua fase programmatoria. In particolare, in baseall’art. 7 della legge n. 133, modificativo dell’art. 32 della legge n. 124, il Comi-tato rilascia un parere obbligatorio non vincolante sia sul piano annuale delle at-tività dell’ufficio ispettivo istituito presso il DIS, con il compito di verificare laconformità alla legge delle attività di informazione per la sicurezza, sia sulle de-libere del Comitato interministeriale per la Sicurezza della Repubblica (CISR)relative alla ripartizione tra DIS, AISE e AISI delle somme iscritte nell’unitàprovvisionale di base istituita nello stato di previsione del Ministero dell’econo-mia per le spese del Sistema di informazione e sicurezza. Il primo parere consente al Comitato di supportare il Governo, con il suo 4 Come prescrive l’art. 8, comma 1, della legge n. 124.  588 GINOSCACCIA  informato consiglio, nella individuazione delle priorità dell’azione ispettiva e alcontempo di assicurare che essa resti immune da possibili “sviamenti” rispettoalla sua finalità propria.Quanto al secondo parere, è necessario leggere il novellato art. 32 dellalegge n. 124 – che lo prevede – in connessione sistematica con gli artt. 1 e 29,comma 2, della medesima legge. L’art. 1 attribuisce in via esclusiva al Presidentedel Consiglio dei ministri la determinazione dell’ammontare annuo delle risorsefinanziarie per i servizi di informazione per la sicurezza e per il DIS; l’art. 29, perparte sua, dispone che, all’inizio dell’esercizio finanziario, gli stanziamenti per ilSISR sono ripartiti dal Presidente del Consiglio tra DIS, AISE e AISI «previadeliberazione del CISR, sentiti i responsabili del DIS, dell’AISE e dell’AISI» eaggiunge che «di tale ripartizione e delle sue variazioni in corso d’anno, adottatecon la stessa procedura, è data comunicazione al Comitato parlamentare».La previsione, nel richiamato art. 32, di un’attività consultiva che deve espri-mersi nella forma tipizzata del parere impedisce di fare luogo alla predetta co-municazione ex post , a meri fini informativi, come pure la lettura del richiamatoart. 29 sembrava indicare. Un “parere successivo”, infatti, tradirebbe la funzionepropria dell’attività consultiva, che consiste nel fornire valutazioni e giudizi al-l’organo titolare del potere decisionale prima dell’adozione dell’atto finale, con-clusivo del procedimento  5 . Ne consegue che il Presidente del Consiglio, primadi proporlo al CISR per la relativa approvazione, dovrà comunicare lo schemadel decreto che ripartisce le risorse al Copasir affinché questo possa rendere ilparere che gli spetta. Un’omissione di questo passaggio procedurale rileverebbe,infatti, come vizio di legittimità dell’atto di stanziamento. Il descritto onere dicomunicazione preventiva non pregiudica, peraltro, il potere esclusivo e finaledel CISR e del Presidente del Consiglio di allocare gli stanziamenti, visto che ilparere, pur obbligatorio, non è – come detto – vincolante.  5 L’opinione è pacifica in dottrina. V., per tutti, E. C ASETTA ,  Manuale di diritto amministrativo ,Milano 2011, 476 e 563. Non contraddice la conclusione raggiunta la sentenza del TAR Piemonte,Torino, sez. I, 22.5.2009, n. 1471. Questa pronuncia ha stabilito che il provvedimento di rilascio diuna concessione edilizia non preceduto dal parere – asseritamente obbligatorio – della commissioneigienico-edilizia comunale non è viziato, ritenendo che nella specie gli effetti invalidanti dell’ error in procedendo dell’amministrazione fossero neutralizzati dalla sanatoria processuale prevista dall’art.21- octies , comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, secondo cui «non è annullabile il provvedi-mento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la na-tura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto es-sere diverso da quello in concreto adottato». Infatti, riconoscere – come fa il giudice torinese – chel’omissione del parere non pregiudica la validità del provvedimento di rilascio del permesso di co-struire per la natura vincolata di questo, che «si sostanzia nel riscontro della conformità del progettodel proposto intervento costruttivo alla normativa urbanistica ed edilizia vigente, senza che residuiin capo all’amministrazione comunale alcun margine di discrezionalità amministrativa», non equi-vale affatto ad ammettere la possibilità di configurare in via generale un’attività consultiva  postactum . Un eventuale “parere successivo”, perciò, non sarebbe ascrivibile all’attività consultiva insenso proprio, ma piuttosto a quella di controllo, tanto da potersi configurare, nel caso sia previstocome vincolante, alla stregua di un potere di veto.  Intelligence e segreto di Stato nella legge n. 133 del 2012  589
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