El sistema bancario en España: evolución reciente, situación actual, y problemas y retos planteados

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evolución reciente, situación actual, y problemas y retos planteados José M. Domínguez Martínez SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO 05/2019 EL SISTEMA BANCARIO EN ESPAÑA: EVOLUCIÓN RECIENTE, SITUACIÓN
evolución reciente, situación actual, y problemas y retos planteados José M. Domínguez Martínez SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO 05/2019 EL SISTEMA BANCARIO EN ESPAÑA: EVOLUCIÓN RECIENTE, SITUACIÓN ACTUAL, Y PROBLEMAS Y RETOS PLANTEADOS RESUMEN En el presente trabajo se ofrece una visión panorámica del sistema bancario en España, abordando los siguientes aspectos: i) en primer lugar se efectúa una síntesis de la dinámica y las consecuencias de la crisis financiera iniciada en 2007; ii) posteriormente se expone la evolución reciente del sistema bancario español; iii) por último se lleva a cabo un repaso de los principales problemas y retos que se plantean en la actualidad a dicho sector. Palabras clave: Sistema bancario, España, Evolución, Retos, Bancos, Cajas de ahorros. CÓDIGOS JEL: G21, G28, G34. ABSTRACT This paper offers a panoramic view of the banking system in Spain, addressing the following aspects: i) a summary of the dynamics and consequences of the financial crisis that began in 2007; ii) the recent evolution of the Spanish banking system iii) a review of the main problems and challenges that currently arise in this sector. Keywords: Banking system, Spain, Evolution, Challenges, Banks, Savings banks. JEL CODES: G21, G28, G34 AUTOR JOSÉ M. DOMÍNGUEZ MARTÍNEZ es Catedrático de Economía Aplicada (Hacienda Pública) de la Universidad de Málaga. 2 ÍNDICE Índice Introducción La crisis de y sus consecuencias La evolución reciente del sistema bancario español retos y problemas planteados Consideraciones finales Bibliografía consultada Anexo 1. INTRODUCCIÓN EL presente trabajo tiene como objeto ofrecer una visión panorámica del sistema bancario en España, y está estructurado como sigue: i) en primer lugar se efectúa una síntesis de la dinámica y las consecuencias de la crisis financiera iniciada en 2007; ii) posteriormente se expone la evolución reciente del sistema bancario español; iii) por último se lleva a cabo un repaso de los principales problemas y retos que se plantean en la actualidad a dicho sector. Muchas son las cuestiones que se suscitan al abordar un trabajo de esta naturaleza, al centrarse en una realidad tan heterogénea, compleja y cambiante como es la de las entidades que integran el sistema bancario en España. Tales son la magnitud y la diversidad de los aspectos a considerar para ofrecer una imagen completa del mismo que, a tal fin, sería preciso desarrollar un tratado de considerable amplitud 1. En absoluto es esa la pretensión de este trabajo, que, como se ha señalado, va orientado a ofrecer una visión panorámica de dicho sistema. La aspiración no es otra que desplegar el repertorio de cuestiones esenciales con objeto de proporcionar un marco de referencia para un posible posterior análisis con el detalle que sea requerido en cada caso 2. Anteponiendo ese objetivo, se excluyen del texto principal los esquemas y gráficos elaborados como complemento ilustrativo, los cuales se recogen en un anexo. Sin perjuicio de ello, mediante indicaciones numéricas, se incluyen en el texto las correspondientes referencias. Inicialmente en [1] se muestra la participación de los distintos subsectores de las instituciones financieras en el total de activos financieros de dicho sector en España. 2. LA CRISIS DE Y SUS CONSECUENCIAS Si adoptamos una visión retrospectiva, podemos apreciar las grandes etapas que pueden diferenciarse en la evolución del sistema financiero español, que hasta el año 1977 era un sistema 1 A título de referencia, la presentación soporte del curso formativo de PwC (2019) contiene prácticamente un centenar de páginas. 2 Este artículo se basa en un trabajo más amplio (Domínguez Martinez, 2019c). 4 fuertemente regulado e intervenido [2]. A partir de dicho año, la economía española vivió distintos procesos de modernización y liberalización. Uno de los más destacados concierne al sistema financiero, especialmente a las cajas de ahorros. En aquella etapa, el sistema financiero jugó un papel primordial en la movilización del ahorro y del crédito, básicos para la adaptación del aparato productivo y el crecimiento económico. El sistema financiero era, de hecho, el espejo de la evolución económica [2]. Entre los años 1977 y 2007, la dimensión de la economía española, en términos reales, se multiplicó por 2,3 3. Como es notorio, el sistema bancario español se ha visto claramente afectado por la crisis económica y financiera iniciada en La situación anterior a la crisis puede sintetizarse mediante el comentario de cinco aspectos básicos [3]: i. El acusado descenso, vinculado al acceso de España a la Unión Monetaria Europea, de los tipos de interés, que, a comienzos de los años 90, estaban en el entorno del 15% [4]. ii. A pesar de que España era el país de la UE con una mayor densidad bancaria (con menos de habitantes por oficina) [5], la notoria ampliación de la capacidad operativa, con una red comercial que llegó a la cifra de oficinas, y una plantilla que se situó en efectivos, en el año 2008 [6]. iii. En este contexto tuvo lugar una enorme expansión crediticia. El crédito al sector privado crecía a tasas anuales del 25%, y el del sector inmobiliario incluso superaba el 40% en algunos años [7]. iv. Entre 1995 y 2007 se iniciaron en España 7,5 millones de viviendas [8]. v. Se generó una gran burbuja inmobiliaria, aun cuando durante algún tiempo no se percibía con absoluta claridad 4, burbuja a la que, como todas, acabó llegando el momento Minsky, una vez que, por algún factor, se produce el retraimiento de agentes que consideran que el proceso alcista no puede continuar, con el consiguiente estallido de la burbuja y sus temibles consecuencias [9]. 3 El nivel de 2007 no llegó a recuperarse hasta el año La relevancia de la perspectiva temporal a estos efectos se aborda en Domínguez Martínez (2018d). 5 A su vez, el impacto de la crisis lo podemos resumir en varios puntos [10]: i. El primer toque atención llegó en el verano de 2007 con la crisis de las hipotecas subprime en Estados Unidos, pero la verdadera dimensión de la crisis internacional no se evidenció hasta el mes de septiembre de 2008, con la quiebra del banco Lehman Brothers, episodio que colocó al sistema capitalista al borde del colapso. ii. Aunque suele haber una tendencia a la simplificación, la crisis financiera internacional respondió a un amplio conjunto de causas micro y macroeconómicas, y a distintos factores [11]. No obstante, como en su día destacó el FMI, el desencadenante primario fue un redescubrimiento abrupto del riesgo de crédito. iii. Se trató de una crisis poliédrica que fue golpeando a través de oleadas sucesivas, incluyendo la fatídica recesión en uve doble [12]. Las interrelaciones entre la situación macroeconómica y la demanda y la oferta de crédito son múltiples, con efectos que se retroalimentan entre sí [13]. iv. Las medidas adoptadas, de forma gradual, y con palpables retrasos, fueron numerosas y de muy distinta naturaleza, pudiendo agruparse en nueve apartados diferentes [14 y 15]. v. A raíz de todo lo anterior se puso en marcha, de forma escalonada, una auténtica reestructuración del sistema bancario, con actuaciones en diferentes frentes [16]. De manera simultánea se entró en una fase de transición entre diferentes modelos bancarios, propiciando un giro hacia otro que recuperaba rasgos del sistema clásico, con un perfil muy diferente al que había prevalecido hasta entonces [17]. 3. LA EVOLUCIÓN RECIENTE DEL SISTEMA BANCARIO ESPAÑOL L a reconversión a la que se ha visto sometido el sistema bancario español ha marcado su evolución reciente, que viene determinada por: i. Una intensa consolidación, que ha desembocado en una disminución radical del número de entidades. Dentro del sector de bancos y cajas, de más de 60 entidades en 2008 se ha pasado a poco más de 10 [18]. 6 ii. iii. iv. Asimismo, se ha registrado una drástica disminución de la capacidad operativa, con un repliegue de más del 40% de la red de oficinas, y de más del 30% de la ocupación [19]. Especialmente apreciable ha sido la incidencia de tales procesos dentro del sector de cajas de ahorros. Cabe recordar que cerca del 90% del tamaño que tenían estas entidades en el año 2008 se había alcanzado a partir del año 1993, esto es, en tan solo 15 años [20]. En 2007 había 45 cajas; de ellas han quedado únicamente 9 entidades independientes, con importantes matices: solo 2 siguen siendo genuinamente cajas de ahorros, curiosamente las dos más pequeñas; de otra parte, únicamente 4, hoy bancos, han subsistido sin ayudas públicas [21]. Por su trascendencia, es obligado hacer alusión a la reforma del marco institucional de las cajas de ahorros. Esta se inició en el año 2010, con el ofrecimiento de varias alternativas institucionales, si bien las entidades quedaban abocadas en la práctica a optar por la fórmula del ejercicio indirecto de la actividad financiera. En virtud de dicha fórmula, la actividad financiera de las cajas se segregaba a un banco participado, en tanto que las cajas se reservaban el desarrollo de la obra social. La reforma se culminó con la Ley 26/2013, que permite el mantenimiento del modelo tradicional de las cajas solo a entidades de pequeño tamaño y de limitada implantación territorial; el resto debía transformarse obligatoriamente en fundación, bancaria u ordinaria [22]. 4. EL SISTEMA BANCARIO EN ESPAÑA: RETOS Y PROBLEMAS PLANTEADOS Actualmente, las entidades bancarias españolas desarrollan su actividad en un entorno complejo, debido al impacto de un amplio conjunto de factores tanto de carácter cíclico como estructural. A efectos de su exposición, los problemas y retos planteados pueden agruparse en los siguientes apartados [23]: A. Entorno económico. B. Viabilidad empresarial. C. Marco de actuación y gobernanza. 7 D. Mercado. E. Cambio tecnológico. F. Nuevos riesgos. G. Papel de las entidades bancarias en el sistema económico. A continuación se efectúa un breve repaso de las principales cuestiones que se suscitan en cada uno de ellos: A. Entorno económico [24]: Muchos son los aspectos que se despliegan en este apartado [25]: i. El panorama económico general. Este se encuentra marcado por signos de desaceleración económica. Como recientemente señalaba C. Lagarde [2019], directora gerente del FMI, mientras que hace dos años el 75% de la economía mundial experimentaba un alza, en 2019 se espera que un 70% afronte una desaceleración del crecimiento. La situación se ve condicionada por la amenaza de un conjunto de factores de riesgo, y sin que acabe de despejarse la sombra de un posible de estancamiento secular, e incluso de deflación. En este contexto, la lectura de un reciente artículo de M. Wolf (2019b), comentarista económico jefe del diario Financial Times, sobre posibles escenarios económicos, resulta verdaderamente inquietante. ii. Limitaciones para las políticas económicas aplicables. Entre estas cabe mencionar la inexistencia de espacio fiscal (Domínguez Martínez, 2018b), con una ratio de deuda pública respecto al PIB que roza el 100%. Por otro lado, los tipos de interés se sitúan en niveles ultarreducidos o incluso se adentran en terreno negativo (Domínguez Martínez, 2015a). iii. Orientación de medidas fiscales hacia el sector financiero. Dentro de ese panorama, el sector financiero está colocado en el centro de la diana de un ramillete de propuestas de medidas fiscales, ya sea mediante la creación de nuevas figuras impositivas o de la intensificación de la tributación en las ya existentes. Sin embargo, el sector bancario soporta ya una elevada carga fiscal, incluso con impuestos 8 iv. específicos, como el impuesto sobre depósitos, además de hacer frente a tasas de considerable importe relacionadas con los procesos de supervisión y resolución. Por otro lado, a la hora de formular propuestas fiscales no suelen tenerse en cuenta las enseñanzas de la teoría económica: de una parte, son las personas físicas (accionistas, empleados, proveedores, ahorradores ), y no las entidades, quienes pueden soportar realmente los impuestos; de otra, es indiferente el lado del mercado oferta o demanda- sobre el que se apliquen aquellos. Dentro del ámbito económico no puede dejar de hacerse referencia a algunos nuevos paradigmas (realmente bastante antiguos) que están adquiriendo una gran relevancia en el plano académico y en el debate político: por un lado, la propuesta del dinero soberano que ya ha protagonizado un referéndum en Suiza-, la cual propugna unas reservas bancarias de los depósitos captados del 100%, con lo que se pondría fin a la intermediación bancaria (Domínguez Martínez, 2018e); por otro, la Teoría Monetaria Moderna, que sostiene que un Estado soberano que pueda endeudarse en su propia moneda nunca se verá forzado a impagar su deuda, puesto que tiene la posibilidad de imprimir billetes para atender sus obligaciones (Domínguez Martínez, 2019b). B. Viabilidad empresarial [26]: Dos son los indicadores básicos a analizar en este apartado [27]: i. Solvencia: Pese a las mejoras de los últimos años, la ratio de CET1 (recursos propios de primera categoría), con un 11,5% (fully loaded) de promedio en España, se encuentra a la cola de los países de la UE, cuya media es del 15% [28] (Banco de España, 2019; Delgado, 2019a; Saurina, 2019). No obstante, esa situación desfavorable comparativamente obedece, en parte, a la forma de determinar los activos ponderados por riesgo (APRs), ya que en la UE está más extendida la utilización de métodos internos, en lugar del método estándar, que arroja unos APRs mayores y, de ahí, un 9 mayor denominador de la ratio de CET1 5. En cualquier caso, hoy día se asiste a una controversia acerca del nivel óptimo de los requerimientos de capital, y hay propuestas que abogan por una elevación muy sustancial, con ratios del orden del 50% de los APRs (Wolf, 2019a). El conflicto de objetivos entre estabilidad financiera y dinámica del crédito bancarioemerge con claridad (Domínguez Martínez, 2018c). ii. Rentabilidad: El ROE, actualmente en torno a un 8%, se sitúa por debajo del coste del capital (i.e., tasa de rendimiento que exigen los inversores para invertir en una sociedad) 6. Varios son los factores que limitan los ingresos recurrentes: a. La continuidad del proceso de desapalancamiento del sector privado [29]. b. La diversificación de las fuentes de financiación de dicho sector. c. La existencia de niveles todavía elevados de activos improductivos (NPAs) [30]. d. La irrupción de nuevos competidores. e. Y, por supuesto, la prolongación de una etapa de tipos de interés muy bajos o incluso negativos, que comprimen los márgenes de intermediación 7 [31]. Ante esta situación, las miradas se vuelcan hacia la ratio de eficiencia [32], definida como el cociente entre los gastos de explotación y el margen bruto. Evidentemente, si los ajustes en el numerador no van acompañados de un mantenimiento o de una caída inferior en el denominador, la ratio empeorará; y ello sin considerar la posible incidencia de los ajustes en la capacidad operativa en los ingresos recurrentes obtenidos. 5 No obstante, el BCE está llevando a cabo una revisión de los modelos internos, bajo el programa TRIM (BCE, 2019). 6 En De Guindos (2019) se abordan los retos en el ámbito de la rentabilidad bancaria. Vid. también Maudos (2019b) y The Economist (2019b). En Rodríguez Fernández (2018) se aboga por evitar apuntar a tasas de rentabilidad de referencia excesivas. 7 Como se pone de relieve en Flood (2019), esta situación afecta asimismo a las compañías de seguros, que se están convirtiendo en los clientes más importantes de los gestores de activos. Al respecto puede también verse Domínguez Martínez (2015b) Las perspectivas de prolongación de dicho escenario de tipos de interés son cada vez mayores. Vid. Stumpf (2019). 10 C. Marco de actuación y gobernanza [33]: Las adaptaciones de los modelos de negocio han de hacerse respetando las restricciones que se derivan del marco de actuación y gobernanza, sumamente estricto y exigente, lo que se pone de manifiesto a través de [34]: i. De entrada, la vertiente regulatoria, en la que no es exagerado hablar de hiperregulación o de tsunami regulatorio de múltiples niveles: organismos internacionales, Unión Europea, Estado, organismos nacionales, y Comunidades Autónomas [35]. A este respecto, el presidente de la Asociación Española de Banca ha afirmado recientemente que la normativa sobre resolución bancaria europea tiene más páginas que la Biblia (Expansión, 2019). Y, desde luego, si compilamos el conjunto de la normativa aplicable, la mismísima Enciclopedia Británica se vería empequeñecida. ii. A falta de ser complementada con un Fondo de Garantía de Depósitos común, desde 2014 está en marcha la Unión Bancaria Europea (Domínguez Martínez, 2014a), de la que el Mecanismo Único de Supervisión y el Mecanismo Único de Resolución son pilares fundamentales [36]. iii. En este contexto, el riguroso, continuo, extensivo e intensivo Proceso de Evaluación y Revisión Supervisoras (SREP), llevado a cabo por el BCE, tiene una importancia crucial. Entre otros aspectos, determina los requerimientos de capital exigibles por encima de los regulatorios (P2R) [37] [38] [39]. iv. A lo anterior se une la intensificación de la regulación en otros ámbitos [40] 8, entre los que cabe destacar la protección del usuario de servicios financieros. A los componentes tradicionales de la regulación y la supervisión (en este caso ejercida por autoridades nacionales) [41] se suma ahora la educación financiera, en cuya provisión están jugando un destacado papel activo las entidades financieras, que, al disponer de personal cualificado y de una capilaridad de redes, pueden complementar las acciones de otros agentes públicos y privados. 8 Una síntesis de las tendencias regulatorias se ofrece en Santillana (2018). 11 v. Los cambios regulatorios e institucionales han impuesto grandes adaptaciones en el gobierno interno y corporativo de las entidades. Procede mencionar la implantación del modelo de las tres líneas de defensa, así como el establecimiento del Marco de Propensión al Riesgo (Risk Appetite Framework, RAF), auténtico cuadro de mando definitorio de la vocación de asunción de riesgos, y de su seguimiento y control. Igualmente debe señalarse la introducción de grandes exigencias para la idoneidad de los consejeros. A tenor del perfil requerido y de las tareas que han de desempeñar en la práctica, al hilo de todos los complejos procesos que han de controlar, no sería descabellado pensar en la creación de un cuerpo de personas habilitadas para el ejercicio de esa responsabilidad. D. Mercado [42]: Y no podemos decir que el contexto del mercado ofrezca demasiadas facilidades [43]: a. Por una parte, los desarrollos vividos han desembocado en un claro aumento de la concentración y en el fortalecimiento de las entidades con importancia sistémica [44] [45]. Para tales entidades, lejos de debilitarse, en la práctica se ha acentuado su condición TBTF ( too big to fail ) 9. b. Continúa aumentando el peso de la banca en la sombra, que comprende los intermediarios financieros no bancarios 10 [46]. c. Y han irrumpido nuevos competidores, como son las Bigtech y las Fintech 11. Ha aumentado extraordinariamente la contestabilidad de los 9 Tal vez haya que ir utilizando un nuevo acrónimo, T 2 BTF: Too too big to fail. 10 Vid. Domínguez Martínez (2019b). Rogoff (2019) ha advertido de que, ante una próxima crisis financiera, es probable que ahora las grandes fuentes de riesgo estén en el sistema financiero informal, menos regulado. 11 Las denominaciones utilizadas no suelen ser muy clarificadoras acerca de la naturaleza de las entidades en liza. Así, mientras que los challenger banks son entidades de crédito con ficha bancaria similares a las tradicionales, aunque 100% digitales, los neobancos se limitan a ofrecer servicios financieros, normalmente en alianza con bancos tradicionales, a través de aplicaciones móviles. 12 mercados financieros, con un desmantelamiento de las barreras
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