EL CONFINAMIENTO DE LA POBLACIÓN CIVIL, OBLIGACIONES Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO COLOMBIANO

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EL CONFINAMIENTO DE LA POBLACIÓN CIVIL, OBLIGACIONES Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO COLOMBIANO Hecho victimizante autónomo frente al desplazamiento forzado KAREN JOHANNA IBARRA ARCOS Universidad Nacional
EL CONFINAMIENTO DE LA POBLACIÓN CIVIL, OBLIGACIONES Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO COLOMBIANO Hecho victimizante autónomo frente al desplazamiento forzado KAREN JOHANNA IBARRA ARCOS Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales Bogotá, D.C. Colombia 2016 EL CONFINAMIENTO DE LA POBLACIÓN CIVIL, OBLIGACIONES Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO COLOMBIANO Hecho victimizante autónomo frente al desplazamiento forzado KAREN JOHANNA IBARRA ARCOS Tesis o trabajo de investigación presentada(o) como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho Director: Doctor, Jheison Torres Ávila Línea de Investigación: Profundización en Derecho Administrativo Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales Bogotá, D.C. Colombia 2016 Dedicado a mi mami Isabel, por ser mi principal soporte en este proceso, por practicar, irradiar y exaltar el valor del conocimiento y brindar sabias enseñanzas de vida; a mi papi y mis hermanas por su cariño y apoyo incondicional; a mi esposo por sus contribuciones, motivación y compañía; a mi amigo John por su valiosa ayuda para materializar esta meta. Dirigido a visibilizar a las víctimas que están invisibles en varias regiones de Colombia y, en especial, para que con los aportes, en este caso desde las disciplinas académicas, contribuyamos con la garantía de sus derechos y la efectividad del Estado Social de Derecho. Contenido VII Resumen El análisis se centrará en el confinamiento como hecho victimizante y su relación con el desplazamiento forzado, dado que (i) es una realidad que afecta comunidades, y que se referencia de tiempo atrás por la Defensoría del Pueblo en sus documentos; (ii) organismos humanitarios se han pronunciado en torno a esta problemática; (iii) la Corte Constitucional se ha manifestado en el sentido de reconocer su ocurrencia y abordarlo con medidas administrativas, (iv) generando decisiones seguimiento de la T-025, que directamente abordan la problemática de confinamiento; (v) los Decretos Ley No. 4633, 4634 y 4635 de 2011, que dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales o de tierras, a las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas, al pueblo Rrom o Gitano, a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras respectivamente- hacen expresa referencia al confinamiento en su cuerpo normativo, por su afectación relacionada con los derechos territoriales, y como una forma de abandono. Teniendo en cuenta que en el confinamiento las personas son obligadas a permanecer en determinada zona, generalmente en sus propios lugares de residencia y, para el caso de las comunidades étnicas, se afecta no sólo su libertad de movilidad en sus propios territorios sino que se limita el uso y goce del mismo, se analiza el confinamiento de la población civil por causa del conflicto armado interno, como hecho victimizante autónomo del desplazamiento forzado con el fin de vislumbrar las obligaciones y responsabilidad del Estado desde el enfoque de la función administrativa. Palabras clave: Conflicto armado, Desplazamiento forzado, Confinamiento, hecho victimizante, Responsabilidad del Estado. Contenido VIII Abstract The analysis will focus on confinement as a fact of victimizing and its relationship with the forced displacement, given that (i) is a reality that affects communities, and which is a reference by the Public Ministry in its documents; (ii) International humanitarian agencies have spoken out about this issue; (iii) the Colombian Constitutional Court has been manifested in the sense of recognizing its occurrence and tackle it with administrative measures, (iv) generating many decisions as follow-up to the T-025, that directly address the problem of confinement; (v) National decrees, especially the 4633, 4634 and 4635 of 2011, includes measures of assistance, care, repair and integral restitution of land rights or land, the victims belonging to the peoples and indigenous communities, the Rrom village or Gypsy, to black communities, Afro-Colombian, Raizal people and palenqueras community - respectively - make express reference to the closure in its body of normative, by its involvement related to land rights, and as a form of abandonment. As a result of the fact of the confinement, people are forced to remain in a certain area, usually in their own places of residence and, in the case of ethnic communities, it affects not only their freedom of mobility in their own territories but is limited to the use and enjoyment of it, analyzes the confinement of the civilian population due to the internal armed conflict, as made autonomous victimizing from the forced displacement in order to glimpse the obligations and responsibility of the State from the perspective of the administrative function. Keywords: Internal armed conflict; forced displacement, confinement, victimizing facts, State s responsibility. Contenido IX Contenido Introducción....5 Capítulo I. El Desplazamiento Forzado y el Confinamiento de la Población Civil por el Conflicto Armado Interno en Colombia: aspectos conceptuales El conflicto armado interno en Colombia El desplazamiento forzado El confinamiento de la población civil...67 Capítulo II. La respuesta estatal frente a los derechos fundamentales afectados en el conflicto armado interno Obligaciones del Estado frente a los derechos a la vida, la integridad, la seguridad y la libertad personales en situaciones de desplazamiento forzado y de confinamiento Reconocimiento administrativo de la calidad de víctima, por los hechos victimizantes de desplazamiento forzado y el confinamiento de la población civil Asistencia, atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno Capítulo III. La autonomía del hecho victimizante de confinamiento de la población civil, frente al desplazamiento forzado por causa del conflicto armado interno Aspectos conceptuales de la autonomía del hecho Efectos de la autonomía del confinamiento Tratamiento del hecho del confinamiento en sede administrativa, que incide en la responsabilidad del Estado colombiano Conclusiones Bibliografía Contenido X Lista de Cuadros y Tablas Pág. Tabla 1. Hechos victimizantes por el conflicto armado interno en Colombia.. 40 y 41 Tabla 2. Confinamiento y desplazamiento, Defensoría del Pueblo Figura 1. Resumen de las miradas de la Defensoría del Pueblo...85 Figura 2. Resumen de las providencias de la Corte Constitucional.. 99 Figura 3. Resumen de mirada del confinamiento desde la administración Rama ejecutiva Figura 4. Protocolo y ruta de atención Tabla 3. Decreto 4800 de Tabla 4. Hechos victimizantes y personas afectadas. 241 5 Introducción Los conflictos armados1 presentan diversos métodos y manifestaciones de violencia, situación que conllevó a la adopción de normas para la protección de las personas, establecidas en el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (en adelante DIDH) aplicable en tiempo de paz y de guerra-, que a su vez regula las hostilidades, dando origen y desarrollo al Derecho Internacional Humanitario (en adelante DIH). En el caso de Colombia, específicamente el artículo 3, común a los convenios de Ginebra y el Protocolo Adicional II a los Convenios de Ginebra de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional, se constituye en un punto de referencia dirigido a brindar protección a las víctimas. Se resalta que, tanto el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, como el Derecho Internacional Humanitario, son aplicables a situaciones de conflicto armado, sin que se traslapen. Como lo señala Mangas (1990): [ ] al no haber una completa identidad entre el plus de protecciones a las que es sensible el Derecho Internacional Humanitario aplicable a los conflictos armados 1 Conflicto Armado: esta expresión general se aplica a diferentes tipos de enfrentamiento, es decir, a los que pueden producirse: a) entre dos o más entidades estatales (v. guerra); b) entre una entidad estatal y una entidad no estatal (v. guerra de liberación nacional); c) entre una entidad estatal y una facción disidente (v. conflicto armado no internacional); d) entre dos etnias diversas al interior de una entidad estatal (v. conflicto armado no internacional) (cf. G I-IV, art. 2 común). V. también: Conflicto armado interno internacionalizado. Verri, P. (noviembre, 2008). Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Cabrera Chi. ISBN , Comité Internacional de la Cruz Roja, reimpresión en español: Centro de Apoyo en comunicación para América Latina y el Caribe. Buenos Aires, Argentina. p. 25. 6 interno y que no se incluyen en los núcleos irreductibles de Convenios sobre derechos humanos hay que concluir en el carácter complementario y autónomo de sus condiciones de aplicación y en el diferente ámbito personal y temporal de aplicación de Derecho Internacional de los Derechos Humanos (cláusulas de suspensión) y del Derecho Internacional Humanitario. [ ] Cuando la situación de conflicto armado interno no permite invocar los convenios sobre los derechos humanos al restringirse drásticamente sus protecciones, es entonces cuando el Derecho Internacional Humanitario suple esas carencias: en tiempos de guerra, protegiendo específicamente a todas las víctimas de esas situaciones, sin derogaciones y sin connotaciones políticas desde la neutralidad, imparcialidad e independencia que preside la aplicación del artículo 3 de los Convenios de Ginebra de 1949 y del Protocolo Adicional II de (p. 82). Con la Constitución Política, Colombia asumió la fórmula de Estado Social de Derecho, que en materia de garantía y protección de derechos fundamentales y derechos humanos, le significa al Estado en su conjunto entre otros aspectos- que las diversas actuaciones que despliega en sede administrativa, estén en consonancia con los postulados constitucionales y los principios internacionales en materia del DIDH y del DIH, que ha acogido bajo la figura de bloque de constitucionalidad2, que los introduce válidamente en nuestro ordenamiento, razón por la cual, el conflicto interno en Colombia y su análisis debe incorporar los aspectos trazados por estos instrumentos -acogiendo lo señalado por el maestro Uprimny3-, más cuando el conflicto armado en nuestro país tiene un largo periodo de duración. 2 Corte Constitucional. Sentencia C-225 de 1995: El bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. 3 [ ] hacen parte del bloque en sentido estricto (i) el Preámbulo, (ii) el articulado constitucional, (iii) los tratados de límites ratificados por Colombia, (iv) los tratados de derecho humanitario, (v) los tratados ratificados por Colombia que reconocen derechos intangibles, (vi) los artículos de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, cuando se trate de derechos reconocidos por la Carta, y (vi) la doctrina 7 La Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas4, en su multiplicidad de ópticas, refiere que las causas del conflicto armado pueden remontarse a: i) el nacimiento de la República en 1821; ii) a los años veinte con el inicio de los conflictos agrarios; iii) la violencia de los años cincuenta en la República Liberal; iv) al período posterior al Frente Nacional; y v) a factores del reciente periodo caracterizado por la intervención de Estados Unidos a través del Plan Colombia, y la lucha contra el narcotráfico. No obstante, en cualquiera de los casos existe concordancia con el impacto generado sobre la población civil, reflejado en numerosas victimizaciones y, en consecuencia, millones de personas afectadas sistemáticamente en sus derechos, en especial por el desplazamiento forzado, que se configura como el hecho victimizante de mayor afectación, en cuanto al número de personas y la múltiple vulneración de derechos que comporta. Esto llevó a la Corte Constitucional, en el año 2004, a declarar el estado de cosas inconstitucional en adelante ECI- ante la crisis humanitaria y en razón a la insuficiente capacidad del Estado en aspectos presupuestales, administrativos e institucionales para la adecuada respuesta y atención de la población desplazada; declaratoria que en la actualidad se mantiene mediante los 347 autos al 04 de abril de de seguimiento de la Sentencia elaborada por los tribunales internacionales en relación con esas normas internacionales. Como es obvio, esta lista genérica incluye específicamente los convenios de la OIT y la doctrina elaborada por los órganos de control de esa organización internacional. Y de otro lado, para integrar el bloque en sentido lato, habría que agregar a las anteriores pautas normativas (i) las leyes estatutarias y (ii) las leyes orgánicas, en lo pertinente. UPRIMNY Yepes, Rodrigo. El bloque de Constitucionalidad en Colombia. Un análisis jurisprudencial y un ensayo de sistematización doctrinal. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. (junio, 2011) Compilación de Jurisprudencia y doctrina Nacional e Internacional. Vol. I. Bogotá, Colombia. 4 La Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas (2015), y su informe sobre Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia, se origina por un Acuerdo entre los representantes del Gobierno Nacional y los delegados de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, adoptado el 5 de agosto de 2014 por la Mesa de Diálogos de La Habana, en el marco del Acuerdo y de la agenda suscritos por las partes para adelantar las conversaciones de paz. La Comisión fue conformada por doce expertos y dos relatores, con la misión de producir un informe sobre los orígenes y las múltiples causas del conflicto, los principales factores y condiciones que han facilitado o contribuido a su persistencia, y los efectos e impactos más notorios del mismo sobre la población. Recuperado de: https://goo.gl/ok4dgk 8 T-025 de 2004 y a través de una Sala Especial de Seguimiento instaurada desde el 2009, que constata el avance o el rezago en la superación del estado de cosas inconstitucional en esta materia. La declaratoria atrás referida se dio luego de considerar en el análisis constitucional los esfuerzos del Gobierno Nacional -como garante de los derechos- en la adopción de políticas frente al desplazamiento forzado, iniciando con el Documento CONPES 2804 de 1995, que asignó responsabilidades institucionales, siendo reemplazado por el Documento CONPES 2924 de 1997 que, entre otros aspectos, recomendó la creación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), y el diseño de un Plan Nacional dirigido a la Atención Integral, que en definitiva, condujo a la expedición de la Ley 387 de 1997, dirigida a formular y adoptar medidas de prevención del desplazamiento forzado, así como para la atención, la protección, la consolidación y la estabilización socioeconómica de quienes fueron afectados por dicha victimización. Igualmente se expidió el Decreto 173 de 1998, que estableció el referido Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada, y la consecuente reglamentación de la Ley 387 mediante el Decreto 2569 de También el Gobierno Nacional expidió las Directivas Presidenciales No. 6 de 2001, para mejorar la implementación de las políticas de atención a la población desplazada, y la No. 07 de 2001, donde reitera la voluntad de trabajar coordinada y concertadamente con diversos actores humanitarios, en favor de la asistencia a las víctimas. El Gobierno Nacional, además de las normas descritas, avaló muchas más en diferentes componentes de la atención a la población desplazada, con lo que demostró la voluntad pero no la suficiencia frente a la magnitud de la problemática, de acuerdo con las falencias generales de esta política pública, identificadas por la Corte Constitucional. También el Gobierno abordó la situación de víctimas de otros hechos diferentes al desplazamiento forzado, mediante la Ley 418 de 1998 que estableció un Sistema de Información de Víctimas 9 (SIV), así como disposiciones para proteger a los menores de edad contra los efectos del conflicto armado, y determinó medidas de atención a las víctimas de hechos violentos que se susciten en el marco del conflicto armado interno 5, en materia de asistencia en salud, vivienda, crédito, educación, entre otras. Con la Ley 975 de dispuso facilitar los procesos de paz, y la reincorporación individual o colectiva a la vida civil, de miembros de grupos armados al margen de la ley, y garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, ordenando además de la reparación judicial, reglamentar el funcionamiento del Fondo para la Reparación de las Víctimas. Esto dio paso al Decreto 1290 de 2008, para reparar de manera anticipada a las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, sin perjuicio de la obligación de hacerlo que tienen los victimarios y el derecho de repetición del Estado contra estos, teniendo como premisa que es viable que el Estado, dentro del principio de solidaridad y la obligación residual de reparar pueda establecer un procedimiento administrativo, definiendo también un Sistema de Información de Reparación Administrativa (SIRA). La acción del Gobierno para contrarrestar los efectos de la guerra interna, llevó al Presidente Juan Manuel Santos a presentar e impulsar ante el Congreso de la República el proyecto de Ley de Víctimas, que posteriormente se materializó con la Ley 1448 del 10 de junio de 20117, logrando integrar, en este cuerpo normativo, criterios, procedimientos y 5 Ley 418 de 1997: Artículo 15. Para los efectos de esta ley se entiende por víctimas, aquellas personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, tales como atentados terroristas, combates, ataques y masacres entre otros. 6 La Ley 1424 de 2010 también dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen verdad, justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se dictan otras disposiciones. 7 Corte Constitucional, Auto 119/2013: La Ley 1448 de 2011 se inscribe dentro del bloque de la justicia transicional y de la garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición [...] La Ley 1448 de 2011 se inscribe dentro del bloque de la justicia transicional y de la garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición [...] se inscribe dentro del conjunto de instrumentos normativos que se han expedido con el fin de hacer frente a 10 medidas dirigidos a lograr mayor impacto en el amparo de los derechos a la atención, la reparación y la restitución de tierras a las víctimas de violaciones de los derechos humanos, e infracciones al DIH. La misma Ley 1448 reconoció la existencia del conflicto armado interno, que además, se ratificó por la Corte Constitucional al considerar en la Sentencia C-253A de 2012 que: [ ] en Colombia, toda persona que haya sido víctima de un delito, y en particular, aquellas que hayan sufrido un daño como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno, puede acudir a los mecanismos ordinarios que el ordenamiento jurídico ha previsto para garantizar los derechos a la verdad la justicia y la reparac
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