Burocracia y educación: hacia un análisis político de a desconcentración. la Secretaría de Educación Pública

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1 Burocracia y educación: hacia un análisis político de a desconcentración administrativa en la Secretaría de Educación Pública (SEP) Susan Street INTRODUCCIÓN Pocos DÍAS después de asumir la presidencia
1 Burocracia y educación: hacia un análisis político de a desconcentración administrativa en la Secretaría de Educación Pública (SEP) Susan Street INTRODUCCIÓN Pocos DÍAS después de asumir la presidencia el licenciado De la Madrid, la descentralización de la vida nacional se convirtió en algo más que una promesa de campaña política al anunciarse la decisión de transferir la responsabilidad jurídica de la educación básica del gobierno federal a los gobiernos estatales. La descentralización ha sido presentada como la respuesta a la ineficiencia administrativa, la oportunidad de hacer responsables a los funcionarios públicos, el medio para un desarrollo nacional equilibrado, la forma más idónea de promover la participación del ciudadano en las políticas gubernamentales y la solución a las necesidades sociales de la población. 2 1 Este artículo es una versión revisada del trabajo presentado en la mesa Nuevos enfoques para el estudio de la burocracia; perspectivas latinoamericanas en el Décimo Congreso Mundial de Sociología en agosto de Agradezco a Celia Pacheco por la estimulante y permanente discusión de las ideas contenidas en este trabajo. 2 Ante los intentos fallidos por encauzar el desarrollo y el fracaso de los planes de desarrollo en muchos países del Tercer Mundo, la descentralización administrativa ha sido una de las reformas más comúnmente propuestas para ellos. En este contexto, también se tiende a identificar la descen- 239 240 ESTUDIOS SOCIOLÓGICOS 1:2, 1985 Difícilmente la descentralización puede constituir la panacea aludida. Sin embargo, el hecho de que la Secretaría de Educación Pública (SEP) tenga alrededor de 70% de los empleados federales y de que sea a la vez la Secretaría que más avances haya logrado en la aplicación de la Reforma Administrativa del régimen anterior, exige considerar el tema seriamente a la luz del momento coyuntural del Estado. La modernización del Estado mexicano ha recibido amplia atención de académicos en la última década. El análisis se ha enfocado particularmente a la crisis de legitimidad del Estado, sobre todo después de los sucesos de 1968, y a las características recientemente adquiridas de la expansión de la intervención estatal en la sociedad en general. Tanto la composición de los grupos que compiten por el poder como sus estrategias para garantizar la legitimidad del Estado han cambiado. Estos cambios se expresan comúnmente como la lucha entre los políticos y los técnicos o entre los políticos de vieja línea y los nuevos tecnócratas. La distinción comenzó a ser explícita durante el régimen de Luis Echeverría. En el sexenio de José López Portillo se consolidó el grupo modernizante o reformista, lo cual se refleja claramente en la designación de Miguel de la Madrid como candidato a la Presidencia y recientemente en la composición del gabinete. Desde la década pasada hasta la fecha, la continuidad ideológica de este grupo reformista se ha basado en la suposición de que el Estado requiere de mayor flexibilidad, eficacia y racionalidad para legitimar su papel de promotor activo del desarrollo económico, social, político y cultural (Fuentes, 1979). Tomando como ejemplo la Secretaría de Educación Pública, este trabajo pretende mostrar que el proyecto global de modernización del régimen político revela un proceso político en e! que la modernización y la desconcentración administrativa se convierten en una estrategia faccional* Se arguye aquí que la potralización con la participación como medio para lograr mayor flexibilidad y relevancia en la implantación de las políticas de desarrollo. Se destaca, sin embargo, que los reformadores normalmente carecen de información sobre el impacto real de distribuciones particulares de autoridad dentro de situaciones organizativas específicas (Rothenberg, 1980). * Este trabajo presenta conclusiones de la fase diagnóstica de un proyecto de investigación (Street, et al., 1981), que la autora dirigió de abril, 1981 a julio, 1982 desde la Fundación Javier Barros Sierra, A.G., un centre. STREET: BUROCRACIA Y EDUCACIÓN 241 lítica de desconcentración originada en la Reforma Administrativa (1976) de López Portillo ha sido la forma principal empleada por el grupo reformista para imponer este proyecto a la SEP y que la dinámica institucional resultante ha fortalecido su posición en relación a otros grupos y facciones dentro del Estado. La desconcentración ha sido una estrategia mediante la cual el grupo reformista ha logrado mantener y aun fortalecer la centralización de la formulación de las políticas educativas, ampliando ámbitos antes cerrados a su influencia y aumentando su control sobre el aparato administrativo de la Secretaría. En general, la estrategia ha tenido como resultado una más eficaz articulación funcional y estructural de las políticas reformistas con el funcionamiento burocrático de la SEP. Con el fin de ilustrar cómo este proyecto se transfiere a los procesos burocráticos de la SEP, se pone énfasis en las modificaciones de las modalidades organizativas y las nuevas condiciones estructurales que pretenden renovar las capacidades reproductoras del Estado. MARCO ANALÍTICO La fundamentación teórica de este estudio se encuentra principalmente en los trabajos de Oscar Oszlak (1980). El Estado se concibe como una instancia que articula múltiples procesos societales, para lo que condensa, refleja y media los conflictos y contradicciones de la sociedad. Dentro de sus funciones generales de reproducción de las condiciones para la producción económica y social, el Estado asume un papel de administrador social de aquellas grandes partes de la población que sufren los efectos de la excesiva concentración del ingreso y de niveles bajos de salario (Labra, 1982). El aparato administrativo del Estado, conformado por una red de instituciones, materializa relaciones sociales estructuradas y articuladas con las de la formación social global. Por tanto, el nivel del funcionamiento burocrático-organizativo de cada instide investigación prospectiva cerrado a fines de julio de El proyecto fue financiado por la Subsecretaría de Planeación Educativa de la SEP y por el CONACYT. Su objetivo principal fue explorar las posibles consecuencias futuras de la descentralización para el aparato administrativo encargado de la educación primaria y secundaria. 242 ESTUDIOS SOCIOLÓGICOS 1:2, 1983 tución estatal se encuentra predeterminado por Estado y sociedad. En cada una de sus instituciones, la actividad esencial del Estado *s la formulación e implantación de políticas públicas, cuyo contenido se interpreta como directivas organizativas para integrar las acciones institucionales en un proyecto político. Este proyecto se conforma por las posiciones diversas y contradictorias tomadas por grupos e individuos con respecto a las necesidades de la sociedad. La interacción de estas fuerzas sociales luchando por materializar sus microproyectos en políticas estatales ocurre en todos los niveles del ámbito institucional y lo somete a tensiones permanentes. Estas tensiones se expresan diferenciadamente según las modalidades organizativas que a veces se vuelven incoherentes, ya que también están sujetas a transformaciones resultantes del proceso histórico de los grupos en conflicto. Es por esto que cada régimen político busca obtener congruencia entre su proyecto político y las modalidades organizativas, a través de estrategias que intentan articular los procesos burocráticos y las interdependencias entre las partes institucionales. Dada la inserción de los actores en procesos políticos que rebasan los de una determinada institución estatal, estas estrategias son políticas (Touraine, 1978). De esta manera, el concepto del ámbito institucional como una arena de conflictos políticos (Oszlak, 1980) es aplicado al funcionamiento organizativo de la SEP. Para propósitos de la investigación original, el funcionamiento organizativo fue concebido según las tres modalidades de interdependencia sugeridas por Oszlak, 3 las que se desarrollaron teóricamente en función de la institución educativa del Estado. Esto permitió a los investigadores abordar analíticamente las prácticas organizativas y luego integrar un punto de vista global en torno a la primera modalidad de impartir y acatar directivas de autoridad competente, dado que la descentralización implica una redistribución de autoridad en la jerarquía. ^ ...toda organización compleja se articula a partir de tres modalidades básicas de interacción: 1) aquellas derivadas de la necesidad de procurar y suministrar el flujo de bienes materiales y financieros necesarios para el funcionamiento de cada unidad; 2) aquellas destinadas a producir y recibir información y conocimientos técnicos asociados a la actividd especializada que justifica la existencia de cada unidad; y 3) aquellas dirigidas a impartir y acatar directivas emanadas de autoridad competente con el fin de asegurar el cumplimiento de ciertos objetivos comunes a las partes involucradas (Oszlak, 1980, p. 24). STREET: BUROCRACIA Y EDUCACIÓN 243 EL FUNCIONAMIENTO DE LA SEP ANTES DE LA DESCONCENTRACIÓN 4 Desde los años cuarenta hasta la desconcentración administrativa en 1978, la tendencia dominante en la conformación histórica de los procesos burocráticos de la SEP fue la del creciente poder del personal magisterial sindicalizado en el control de las plazas (asignación, administración y promoción del personal). Este grupo tradicional se conformó con personal administrativo, que por sus años en la burocracia tenía un conocimiento profundo de su funcionamiento, y con personal sindical, que controlaba la movilidad interna y las carreras políticas de los maestros y presionaba en los asuntos laborales a través de mecanismos como la negociación del escalafón y los cambios de los maestros. Esto explica el papel del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) como mediador de los intereses gremiales del personal docente y administrativo en la resolución de los derechos correspondientes a los trabajadores al servicio del Estado (Greaves, 1980). Como sindicato asociado al Estado, el proyecto del SNTE se basa no sólo en la conducción de estas resoluciones, sino también en el control de determinados puestos del aparato administrativo. Este control ha sido clave tanto para tener acceso a los recursos del Estado como para utilizar a la burocracia como canal de movilidad social para sus miembros. El control del grupo tradicional se materializó en la jerarquía de autoridad de la Secretaría a través de líneas de autoridad que conectaban a los supervisores de zona con los directores fe * El instrumento metodológico principal para obtener la información empírica fue la entrevista abierta, apoyado con el análisis de documentos oficiales. Durante los primeros cuatro meses de 1982 se realizó un total de 80 entrevistas a funcionarios en todos los niveles jerárquicos de la SEP; 35 del centro y 45 de Delegaciones de la SEP en ocho estados. Los entrevistados fueron seleccionados de aquellas áreas centrales directamente involucradas en la definición del proceso de desconcentración, y de las áreas de las delegaciones donde se tenía un punto de vista global de los problemas de implantación en el nivel estatal. Para identificar relaciones significativas entre los niveles jerárquicos., se utilizó en las entrevistas una categoría de ''problemas típicos que corresponde a los asuntos definidos por los actores como los más urgentes de resolución. Posteriormente, se estructuraron los problemas típicos para establecer relaciones entre las prácticas institucionales, las modalidades de interdependencia y los conflictos entre grupos. 244 ESTUDIOS SOCIOLÓGICOS 1:2, 1983 derales de Educación Primaria (DFEP) en los estados; a éstos con los directores generales de las modalidades educativas de primaria y secundaria y con el oficial mayor del centro. El control del proceso de asignación de recursos (desde la presupuestación hasta el ejercicio de recursos humanos, financieros y materiales) en la Oficialía Mayor daba a esta unidad el poder real sobre los niveles subordinados ya mencionados. La distribución de los recursos en las áreas administrativas se basaba en el presupuesto del año anterior más un incremento determinado en parte por la inflación, pero sobre todo por las capacidades personales de negociación y de presión política de cada director general (McGinn, et al., 1980). La concentración de estas funciones en la Oficialía Mayor y la relativa autonomía de los directores generales en la operación del servicio educativo implicaba que la independencia de acciones en el nivel central se reprodujera en múltiples autoridades en las diferentes instancias en el nivel estatal. A su vez, los últimos 30 años de crecimiento y diversificación acelerados del sistema educativo trajeron consigo la progresiva complejidad del aparato administrativo centralizado del Estado. Esta expansión se reflejó en la duplicación de las plazas de a entre 1970 y Esta situación excedió las capacidades resolutivas de la administración central, por lo que se crearon nueve Unidades de Servicios Descentralizados en el régimen de Luis Echeverría. Sin embargo, estas unidades funcionaron poco tiempo y sólo como control de recolección de información, ya que no llegaron a manejar ninguna modalidad educativa (Carranza, 1976). La situación organizativa general se caracterizó por su disfuncionalidad a los esfuerzos del grupo reformista por renovar el aparato administrativo del Estado. Con la inserción de ingenieros y economistas en la SEP, especialmente en la Subsecretaría de Planeación y Coordinación Educativa creada en 1971, los técnicos diseñaron nuevos proyectos y produjeron información para la política educativa. 5 Como resultado de las actividades de este 5 Ejemplos de estos proyectos son los diseños para la creación de la Universidad Autónoma Metropolitana y para el sistema nacional de educación de adultos y un estudio sobre la descentralización; también, se diseñaron nuevos sistemas de información. Para un análisis detallado de las políticas educativas del régimen de Echeverría, consúltese a Latapí, 1980. STREET: BUROCRACIA Y EDUCACIÓN 245 grupo, se hizo explícita una separación entre las actividades burocráticas del personal en torno a la administración y control de las plazas y las de la formulación de las nuevas políticas educativas que reflejaban el proyecto político del grupo reformista. La existencia de líneas desarticuladas de autoridad ocasionaron una desvinculación entre éstas y la figura máxima de autoridad: el secretario. De esta manera durante el sexenio de 1970 a 1976, la esfera de influencia del grupo reformista quedó reducida a nuevas actividades que tuvieron poco impacto directo sobre los procesos burocráticos dominantes y menos aún sobre las prácticas educativas del magisterio. La relativa desvinculación de las líneas de autoridad con el secretario (y por tanto con el Ejecutivo) implicó que el grupo reformista careciera de una base para asegurar el acatamiento de sus directivas así como para obtener información que le permitiera conocer el estado del servicio educativo. Estos fueron los obstáculos más importantes a sus esfuerzos por racionalizar el crecimiento del sistema educativo, consigna principal del proyecto reformista frente a la problemática educativa. LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN LA SEP Después de la designación de Fernando Solana como secretario en 1977, básicamente dos cambios organizativos permitieron al grupo reformista empezar a consolidar su control y legitimar su autoridad en la SEP. Primero, la Dirección de Organización y Métodos de la Subsecretaría de Planeación Educativa pasó a depender directamente del secretario, con lo que éste tuvo bajo su control el instrumento con el que se pudo iniciar la regulación jurídica de la SEP. Segundo, la Subdirección de Programación y Presupuestación de la Dirección General de Planeación se constituyó en Dirección General de Programación en la Subsecretaría de Planeación Educativa y adquirió facultades para elaborar e integrar los anteproyectos presupuéstales bajo un nuevo sistema de presupuestación por programas normado por la SPP (SEP, 1978). 6 Estos cambios significaron para el grupo renovador la posibilidad «El proceso de asignación económica en la SEP fue objeto de una investigación anterior a la que generó este trabajo. Ver McGinn, et al, 1980 y McGirm y Street, 1982. 246 ESTUDIOS SOCIOLÓGICOS 1:2, 1983 de vincular teóricamente la planeación con la programación, al estar las dos funciones encargadas a personas del grupo reformista y al debilitar la Oficialía Mayor. El paso siguiente fue la desconcentración administrativa: se crearon las delegaciones como organismos desconcentrados en los estados {Diario Oficial, 22 de marzo de 1978). El concepto básico que rige la política de desconcentración es el de la delegación de autoridad, definida como la extensión de facultades antes manejadas en las oficinas centrales a organismos (o delegaciones) con jurisdicción sobre un territorio definido, en este caso, los estados. Esto significó la creación de un nuevo nivel jerárquico en la SEP. Con la asignación de la representación directa del Secretario a los delegados en los estados, el establecimiento de las delegaciones estatales con cáracter jurídico y la división entre funciones operativas y normativas (las primeras asignadas a la delegación y las segundas a los directores generales), se creó una nueva línea de autoridad del secretario hacia el delegado.* El efecto principal de la extensión de la línea vertical de autoridad fue el de realinear a las autoridades tradicionales. Se promovió una relación de coordinación entre los directores generales y los delegados al ejercer éstos facultades para operar el servicio de educación básica, que debía de ser normado por los directores generales. A la vez, se forzó la subordinación de los directores federales de Educación Primaria y otras autoridades de los estados al delegado, ya que todos fueron incorporados a la delegación. Aunque la integración a la nueva línea de autoridad de estos actores no ha sido totalmente eficaz, la desconcentración ha servido para impulsar una forma diferente de garantizar el cumplimiento de líneas centrales de autoridad. Además, ha contribuido a debilitar los vínculos entre los directores federales y los directores generales, dando lugar a nuevos conflictos tanto entre el personal sindical y administrativo, como entre este grupo tradicional y el reformista. La autoridad fue delegada gradualmente; la primera función de las delegaciones fue la operación de las modalidades más * Dos años más tarde se extendió esta línea de autoridad al crearse oficinas regionales dentro de cada estado. Cada Departamento de Servicios Regionales es encabezado por un jefe que informa directamente al delegado (SEP, 1980). STREET: BUROCRACIA Y EDUCACIÓN 247 grandes y más uniformes: preescolar, primaria, secundaria y secundaria técnica. Las facultades adquiridas se refirieron a la programación presupuesta! de los insumos al servicio educativo y a la administración de los recursos humanos, materiales y financieros (SEP, 1978). La distinción entre lo operativo y lo normativo justificó la reasignación del personal docente en servicio (y las proporciones correspondientes del presupuesto) de las direcciones generales en el centro a las delegaciones en los estados. Desde un principio, las actividades técnicas básicas de las delegaciones se dirigían hacia la obtención de la información sobre el estado del servicio y sobre la distribución de los recursos. 7 Los anteproyectos de presupuesto se procesaban en el centro en la Dirección General de Programación. Para obtener la información exigida por el centro, los funcionarios de la delegación han tenido que depender de los supervisores de zona y de los directores de escuela en su carácter de vínculos entre los niveles administrativos y las prácticas en el aula. Los múltiples ca
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