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Area temática: Relaciones Internacionales Los determinantes domésticos en la formulación de la posición argentina en las negociaciones de la Ronda de Doha. Interrogantes en torno al dilema distributivo.
Area temática: Relaciones Internacionales Los determinantes domésticos en la formulación de la posición argentina en las negociaciones de la Ronda de Doha. Interrogantes en torno al dilema distributivo. Lic. Julieta Zelicovich CONICET UNR - UNTREF Trabajo preparado para su presentación en el V Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP). Buenos Aires, 28 a 30 de julio de 2010. Lic. Julieta Zelicovich - 2 Resumen Se analiza la influencia de los determinantes domésticos estructurales en la formulación de la posición argentina en las negociaciones multilaterales de comercio de la Ronda de Doha, en la OMC. Estas negociaciones suponen una nueva distribución de ganadores y perdedores del comercio internacional, lo que lleva a considerar el nivel nacional de la negociación. En el caso argentino historicamente la ausencia de una identidad clara de su modelo de desarrollo ha traído como consecuencia la volatilidad y baja efectividad de las herramientas de política comercial, influyendo tambien en la política hacia las negociaciones multilaterales. De cara al desarrollo de la Ronda de Doha se plantea considerar cómo estos determinantes se traducen en la posición argentina, y su variación en el período en cuestión ( ). Ello abre interrogantes a su vez para la discusión del conflicto distributivo en sí mismo, y el debate de la estrategia argentina en la OMC. Lic. Julieta Zelicovich - 3 Los determinantes domésticos en la formulación de la posición argentina en las negociaciones de la Ronda de Doha. Interrogantes en torno al dilema distributivo. I. Introducción Las negociaciones iniciadas en 2001 en la V Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) significaron el inicio de una nueva etapa en las relaciones comerciales internacionales. En dicha oportunidad, por primera vez, temas claves para los países en desarrollo fueron puestos sobre la agenda de negociación, lo cual generó gran expectativa entre los distintos actores del comercio internacional. Desde una perspectiva del doble-nivel (Putnam 1988) los gobiernos se encontraron inmersos en una doble negociación: la de la mesa internacional, en el marco de la OMC, pero también la de la mesa nacional, donde debieron coordinar las distintas coaliciones de intereses domésticos en pugna para la elaboración de una posición negociadora. Desde esta perspectiva nos proponemos entonces indagar acerca de la influencia que los determinantes domésticos de tipo estructurales han tenido en la formulación de la posición argentina en las negociaciones de la Ronda de Doha. Estas negociaciones suponen la definición de nuevos márgenes de acción posibles para las naciones involucradas, introduciendo en el plano doméstico una nueva distribución de ganadores y perdedores del comercio internacional. Tal situación nos lleva a considerar el nivel nacional de la negociación, donde, tal como se mencionó, en el proceso de formulación de la política comercial externa se desarrollan las pujas para la determinación de los intereses ofensivos y defensivos. Sostendremos que en el caso argentino este proceso aparece profundizado por la ausencia de una identidad clara de su modelo de desarrollo, existiendo al menos dos proyectos diferenciados: uno basado en la explotación intensiva de recursos naturales, y otro en el desarrollo de manufacturas de origen industrial. A lo largo de la historia la alternancia entre el predominio de un proyecto y otro ha traído, entre otras consecuencias, la volatilidad y baja efectividad de las herramientas de la política comercial. De cara a las negociaciones externas se plantea entonces considerar cómo este determinante se traduce en la posición argentina, y su variación en el período en cuestión ( ). Ello abre interrogantes a su vez para la discusión del conflicto distributivo en sí mismo, y el debate de la estrategia argentina en la Ronda de Doha. La hipótesis central de este trabajo sostiene que el dilema distributivo propio del patrón de especialización de la Argentina, en el que se contraponen requisitos específicos de un modelo basado en las explotaciones intensivas en recursos naturales, y otro en el desarrollo de manufacturas de origen industrial, condiciona el proceso de elaboración de la posición argentina en las negociaciones de la Ronda de Doha, limitando los trade off posibles en el nivel internacional de las negociaciones, factibles de ser aprobados en el plano domestico. A continuación se desarrollarán, en primer lugar, los conceptos teóricos fundamentales para el análisis de la formulación de la política hacia las negociaciones multilaterales de comercio. Se abordará también la comprensión de los determinantes estructurales y el llamado dilema distributivo. Luego se considerarán los elementos estructurales fundamentales de la economía argentina actual, para, en tercer lugar, sistematizar los principales postulados de la posición negociadora argentina ante la OMC. En un cuarto apartado se expondrá el desarrollo de cómo los determinantes Lic. Julieta Zelicovich - 4 domésticos identificados actúan sobre dicha posición negociadora, limitando las opciones de negociación. A modo de conclusión, se desarrollarán algunos comentarios finales. II. Consideraciones teóricas a. Cómo se formula la política comercial externa? Las negociaciones multilaterales de comercio, tales como las de la OMC, suponen un caso particular entre los procesos de formulación de políticas. Esto es así fundamentalmente por dos razones: por un lado, porque debido a los impactos distributivos que implican involucran a una importante serie de actores de la sociedad civil -comercial y no comercial- que no interviene de igual forma en la formulación de otras políticas; por otro lado, porque a raíz de su complejidad también suponen la necesidad de una mayor coordinación interministerial. A su vez, conviene recordar que se trata de procesos intermésticos, esto es, donde hay una interacción permanente entre el plano sistémico-internacional y el doméstico, y donde, adoptando el esquema propuesto por Putnam (1988) en la Teoría del Doble Nivel, el negociador (el gobierno) enfrenta al menos dos mesas de negociación simultaneas aunque con lógicas diferentes. En el nivel nacional, los actores estatales y no estatales presionan al gobierno en pos de políticas favorables a sus intereses, al tiempo que los políticos buscan poder construyendo coaliciones entre esos grupos. En el plano internacional, los gobiernos nacionales intentan maximizar su capacidad de satisfacer las demandas internas, y simultáneamente minimizar el impacto de los acontecimientos internacionales y las presiones externas en el plano nacional. De tal forma queda conformado un doble juego al cual la formulación de la política comercial externa ha de adaptarse, debiendo considerar entonces no sólo el escenario global, en tanto marco regimental y efectivo de los intercambios comerciales, sino también los distintos actores a varios niveles en el plano doméstico. Proponemos utilizar entonces una definición, muy cercana a la de la política externa, en la que la política comercial externa debe entenderse como la suma de las relaciones [comerciales] externas oficiales conducidas por un actor independiente (usualmente el Estado) en las relaciones internacionales (Hill 2003:3); como el producto de una sociedad, una organización política, interpretando su situación y eligiendo los modos de acción y reacción en una manera particular no predeterminada (Hill 2002:254); y como el resultado de negociaciones entre los actores colocados jerárquicamente dentro del Estado (Allison y Halperín 1994: 230). Este proceso supone un mecanismo en el que se adoptan decisiones estratégicas en función a los intereses u objetivos planteados [a través de] un proceso sea de colaboración o bien de competencia entre diversos organismos y actores políticos, orientados a influir o afectar las decisiones y acciones del gobierno nacional en relación con un tema o cuestión determinados (Alice 2009). Es decir que se trata de un accionar que es fundamentalmente estatal, y que involucra las decisiones y acciones oficiales de cara a las relaciones comerciales internacionales. En tanto tal, distingue dos ámbitos diferenciados: el estatal, donde se da un proceso de decisión en el cual se ponen en juego distintos intereses comprendidos en su interior; y el internacional, donde se producen las relaciones comerciales afectadas por esta política. Lic. Julieta Zelicovich - 5 Dejando de lado el plano internacional, y concentrándose en el doméstico, desde la base teórica señalada pueden considerarse dos conjuntos de determinantes propios de la esfera nacional: los estructurales, que comprenden las preferencias, tanto ideológicas como materiales de los actores parte del proceso, y los institucionales, que abarcan los canales de acción formales e informales que dan cauce a la formulación de las políticas. Las instituciones son las que median los intereses y preferencias en la formulación de políticas. Las instituciones comprenden la estructura del gobierno, el régimen electoral, las instituciones burocráticas, el proceso de toma de decisión, etc. A partir de su consideración se pretende referir a la efectividad y cohesión de las instituciones gubernamentales y su autonomía en relación a los intereses del sector privado (Bouzas 2006:16). No sólo las instituciones, sino el régimen en su conjunto puede hacer que los policy makers estén más o menos expuestos a las presiones de la sociedad (Milner 1999). Por su parte, las estructuras burocráticas a través de los procedimientos operativos estándar, y los canales de acción también se convierten en condicionantes institucionales de la política externa desde el plano nacional (Allison y Halperin 1994). En cuanto a los intereses, o preferencias, estas son las fuerzas detrás de las decisiones políticas de cada uno de los actores en pugna. Los autores encuentran que tienen un basamento material, o también llamado estructural (Rodrik 1995; Milner 1999; Frieden y Martin 2001 Moravcsik 1997; Bouzas 2006), y otro ideológico (Keohane y Goldstein 1993; Milner 1999; Moravcsik 1997; Botto 2007; Tussie 2009). La fundamentación material guarda estrecha relación con los efectos distributivos de las negociaciones comerciales. En efecto, cualquier modificación en la política comercial externa originada en tales negociaciones podrá favorecer o perjudicar las ganancias relativas de los diferentes grupos empresarios, industriales, productores y consumidores dentro de un territorio. Por ello, distintos autores proponen enfoques tales como el de la dotación de los factores (como los de Stopel-Samuelson o de Heckscher-Ohlin, basados en los factores de producción, u otros basados en las industrias) a fin de poder aprehender cuáles son los intereses en juego y quienes son los actores involucrados. A ello se le suma la necesidad de conocer la intensidad relativa de las preferencias de los principales actores, el peso y la capacidad de los respectivos grupos (lobbies o coaliciones distributivas 1 ) o individuos en el diagrama de la política doméstica (y su cohesión o dispersión), además del tipo de preferencia del que se trate (intereses públicos comunes o específicos). Cualquier cambio sobre estas variables modificará la relación de las preferencias en el resultado de la determinación de la política externa (Frieden y Martin 2001). En cuanto a las ideas, estas también se presentan como elementos constitutivos importantes de las preferencias de los actores en el nivel doméstico de la política exterior. Las mismas se constituyen en mapas mentales para las acciones, afectan la selección de resultados ante múltiples opciones y constituyen a su vez instituciones (Keohane y Goldstein 1993). Dentro de tal conjunto la noción de identidad, en cuanto a la auto-percepción que los actores tienen respecto de su lugar en el mundo, resulta un elemento destacado para los análisis del proceso de formulación de políticas. El mismo constituye un elemento de peso en los discursos prevalecientes y actúa como marco para las políticas que son posibles de ser pensadas. 1 Este concepto es propuesto por Ostry (2002) para referirse a las presiones distributivas propias de las negociaciones comerciales, donde sectores competitivos con la importación buscan protección y sectores exportadores pujan por la apertura de mercados externos. Lic. Julieta Zelicovich - 6 Estos tres conjuntos de variables conforman entonces las dimensiones de los determinantes domésticos en la formulación de políticas. De los trabajos analizados resultan numerosos los estudios que se han centrado en la dimensión institucional a fin de analizar la política comercial externa de la Argentina. Entre estos pueden nombrarse los de Bouzas y Pagnota (2003); Bouzas y Cabello (2007); y Escuder e Iglesias (2009). Distinto ha sido el caso de los determinantes estructurales, tanto materiales como ideológicos, donde la producción referente al accionar externo de nuestro país ha sido más bien escasa en relación a aquella. Por este motivo, y considerando a su vez la hipótesis enunciada centraremos el trabajo sobre estos dos últimos aspectos: los materiales y los ideológicos, a fin de avanzar en un análisis de fondo de la posición argentina en las negociaciones multilaterales de comercio, de 2001 a esta parte. Con este recorte, pasaremos a considerar a continuación las perspectivas teóricas que profundizan sobre tales aspectos y ayudan a comprender la forma en que el conflicto distributivo impacta sobre las preferencias, estructurales e ideológicas. b. Abordajes del conflicto distributivo de las relaciones comerciales internacionales Como se mencionó, las negociaciones comerciales poseen un importante impacto distributivo en la esfera doméstica. A partir de la reducción de las barreras arancelarias, y del establecimiento de normas relativas al comercio, estas negociaciones obligan a redefinir las estrategias de inserción económica internacional de los países, teniendo impacto en los aprovechamientos (o no) de las ventajas comparativas existentes en cada uno de los territorios en cuestión, y repercutiendo a su vez en la distribución de ganancias y pérdidas dentro de ellos. La teoría de la economía internacional brinda una serie de herramientas para su abordaje. Allí, se considera que la implementación de un arancel, o una cuota, de modo general, hace que (i) se contraigan las importaciones, (ii) se produzca un descenso del valor total de las importaciones al precio mundial 2, dando lugar a (iii) un aumento de la producción nacional, (iv) una caída del consumo interno y (v) un aumento de los precios internos. Como resultado, las pérdidas sufridas por los consumidores son parcialmente compensadas por las ganancias de los propietarios de bienes de producción interna. En una situación contraria, una reducción de los niveles arancelarios, genera el efecto opuesto, con beneficios sobre el consumo y mayores exigencias para la competitividad internacional de los productores antes protegidos. (Houck & Briz 1988). Se obtiene así una primera distinción entre efectos sobre los consumidores y sobre los productores. Una segunda instancia permite comprender el impacto sectorial de las medidas que se apliquen, según cómo se ubique la ventaja comparativa en cada uno de los casos en análisis. Así, el modelo de los factores específicos sostiene que el comercio beneficia al factor que es específico para el sector exportador de cada país pero perjudica al factor específico de los sectores competidores con la importación, con efectos ambiguos sobre el factor móvil. En otra perspectiva el modelo de la dotación de los factores (Heckscher-Ohlin) pone énfasis en la interacción entre las proporciones en las que los diferentes factores están disponibles en los diferentes países y la proporción en que son utilizados para producir diferentes bienes. Los países tienden a exportar los bienes cuya 2 la contracción del volumen comercial mundial presionará hacia la baja los precios mundiales, ya que los suministros, que primeramente iban destinados a esta nación, se desvían a otro sitio (Houck & Briz 1988: 70) Lic. Julieta Zelicovich - 7 producción es intensiva en los factores en los que están dotados de forma más abundante. Los propietarios de un factor abundante del país ganan con en comercio, sin embargo, los propietarios de un factor escaso del país pierden (Krugman 1999: 41). A su vez las fuentes de ventaja comparada de los sectores imperfectamente competitivos, donde predominan las economías de escala, son diferentes de aquellas correspondientes a los sectores en que los rendimientos constantes son la regla. De la misma manera, son diferentes para aquellos sectores que insumen (y producen) altos niveles de trabajo calificado con respecto al resto de los sectores. La ventaja comparada de los sectores más modernos, a su vez, depende mucho más de la capacidad tecnológica que la de aquellos sectores maduros donde predominan tecnologías ampliamente difundidas (Bekerman y Cerdeiro 2007). Así pues, aunque no puede establecerse una única voz en cuanto a los efectos distributivos del comercio, sí se puede a través de los modelos presentados considerar que es posible identificar, según factor de producción o curva tecnológica, la existencia de ganadores y perdedores en el plano nacional a partir de la modificación en las normas locales e internacionales de la política comercial. Si bien es cierto que a niveles absolutos el país gana como un todo, hay en todos los casos sectores más y menos beneficiados. Esta distribución se ve acentuada por su parte con la introducción de las consideraciones sobre el tipo de cambio. Es allí cuando el dilema distributivo cobra toda su dimensión. En efecto sostiene la teoría que la situación de un exportador se altera cuando su divisa cambia en valores relativos respecto a las divisas de sus clientes importadores o los exportadores de la competencia. (...) [En la devaluación] Se produce un aumento en la demanda y una disminución en la oferta competitiva, lo que da origen a un aumento del excedente de la demanda total, (...) a lo cual la nación responde aumentando sus exportaciones. (...) Desde el punto de vista del exportador la devaluación aparece como un aumento en la función de la demanda extranjera que da como resultado más exportaciones y precios más altos. Es como un subsidio a las exportaciones pagado por el gobierno. Desde el punto de vista del importador, la devaluación produce una caída en la función de la oferta extranjera, reduciendo el volumen de las importaciones y elevando los precios de los bienes importados en el mercado nacional. Es como un impuesto a las exportaciones o tarifa aplicada por la nación (Houck & Briz 1988: ). No sólo una devaluación, o revaluación de la moneda en términos nominales produce tales efectos, sino que además existen impactos distributivos originados en la modificación del tipo de cambio real de la economía. Un caso típico que puede considerarse es el llamado enfermedad holandesa, según en cual el ingreso masivo de divisas a partir de la explotación de mercancías de alto valor de primarización (sea atribuido a un nuevo descubrimiento, una modificación en los niveles arancelarios, u otros factores) altera el tipo de cambio real, generando una presión a la baja. Ello tiene implicancias sobre la asignación de recursos, produciéndose una pérdida de competitividad en las producciones no exportables. Como consecuencia se produce el desplazamiento de recursos hacia la actividad que experimenta la mejora. Además, según si tales bienes son componentes fundamentales de la canasta de consumo, pueden desatarse a su vez mayores presiones inflacionarias, incrementando el efecto sobre el tipo de cambio real. Así pues, el dilema distributivo es aquel que surge al considerar los impactos que la política comercial externa tiene sobre la econom
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