Área de Ambiente y Desarrollo Sostenible

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Área de Ambiente y Desarrollo Sostenible Jornadas Introducción El propósito de esta publicación electrónica reside en dar a conocer la exposición de los distintos oradores que participaron de
Área de Ambiente y Desarrollo Sostenible Jornadas Introducción El propósito de esta publicación electrónica reside en dar a conocer la exposición de los distintos oradores que participaron de las jornadas realizadas por el Área de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el bienio , con el objetivo primario de realizar la divulgación de conocimientos y experiencias en temáticas ambientales entre los representantes de la sociedad civil, funcionarios, investigadores, estudiantes, así como al público en general. Jornadas realizadas El marco regulatorio del seguro ambiental y su exigibilidad Sustancias químicas: sus efectos en el ambiente y la salud Calidad y seguridad química de los alimentos Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos: su gestión para la prevención de pasivos ambientales El marco regulatorio del seguro ambiental y su exigibilidad El 16 de agosto de 2011 se llevó a cabo la Jornada El marco regulatorio del seguro ambiental y su exigibilidad en el salón Ortega Peña de esta Defensoría del Pueblo. La apertura estuvo a cargo del Arq. Atilio Alimena, seguido de una introducción sobre la temática a cargo de la Dra. Nancy Bolaño. Apertura Arq. Atilio Alimena (Defensor del Pueblo Adjunto) Para nosotros, hacer esta convocatoria no es una reunión más de las tantas a las que uno está acostumbrado. Ni tampoco un tema más. Para la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, la cuestión ambiental ha tomado la relevancia que corresponde y está explicitado tanto en la Constitución nacional como en la de la Ciudad, que no es ajeno al desenvolvimiento de la Defensoría del Pueblo. Recientemente, a partir del mes de mayo, se ha inaugurado en la Defensoría del Pueblo un área específica para las cuestiones ambientales. En el marco de esa consolidación de la cuestión ambiental es que realizamos esta jornada que para nosotros es de vital importancia dado que la temática de seguro ambiental ya lleva un tiempo prolongado en efectiva necesidad de cumplimiento y que todavía no se ha tomado la real dimensión de la conciencia y la práctica necesaria para que esto se materialice en forma efectiva. Y sobre todo, insisto, que se tome conciencia en la cuestión ambiental. Al respecto, quien me acompaña es la Dra. Nancy Bolaño. Está trabajando específicamente en esta cuestión y es quien lidera toda esta temática que, insisto, a veces no sólo resulta extraño para la ciudadanía en general, sino que resulta difícil adentrar algunos conceptos en el ámbito mismo de la Defensoría. Son temáticas, no diría complejas, pero a las cuales no se les presta mucha atención. En este marco es que los hemos convocado, y me alegro de ver caras que normalmente no vemos en muchas de las reuniones que tocamos por el tema ambiental, lo cual quiere decir que hay gente que conoce específicamente del tema, con la cual vamos a debatir y profundizar en esta temática. Los invitados son gente con experiencia con la que queremos trabajar, discutir para ir avanzando y no quedarnos dando vueltas como el caracol porque si no los problemas no se resuelven y los derechos resultan sistemáticamente vulnerados. Doy por comenzada esta jornada, no sin antes agradecerles la presencia por parte de la Defensora del Pueblo Dra. Alicia Pierini. Dra. Nancy Bolaño (Coordinadora de la Oficina de Promoción Ambiental y Desarrollo Sostenible de esta Defensoría del Pueblo) Desde el Área de Ambiente y Desarrollo Sostenible hemos elegido realizar el balance de esta importante herramienta económica que son los seguros ambientales. Debido a que se puede observar que las características del daño ambiental son muy complejas, es necesario conocer y contar con instrumentos para dar respuesta a este tipo de daño. El concepto de daño ambiental en Argentina es un fenómeno relativamente reciente. Su incorporación al derecho positivo se produce a partir de la reforma constitucional de 1994 por medio del artículo 41, el cual incorporó la figura de recomposición del daño ambiental con la consiguiente regla de que quien produzca un daño en el ambiente debe restituir el recurso afectado a su estado anterior o alternativamente indemnizar a quienes sean perjudicados por el menoscabo ecológico. Al respecto, en el año 2002 se sancionó la Ley 25675, más conocida como la Ley General del Ambiente, cuyo artículo 22 establece que toda persona física o jurídica o pública o privada que realice actividades riesgosas para el ambiente, deberá contratar un seguro con entidad suficiente para el financiamiento de la recomposición del daño. Es importante destacar que el aseguramiento de estos riesgos es complejo, principalmente, se debe a que es un instrumento novedoso y que abre nuevos caminos y escenarios para que las empresas realicen una gestión adecuada y que el Estado se asegure que el sector privado cumpla con sus obligaciones ambientales. Asimismo, el seguro ambiental es una herramienta que también va a tener una gran influencia en la prevención de los riesgos ambientales. Así que con todo lo dicho es que estamos aquí y que nuestros expositores nos van a enseñar a aprender y a tener un análisis más profundo sobre la temática. Desde ya muchas gracias. Panel I Regulación e implementación del seguro ambiental Aspectos técnicos de las resoluciones del seguro ambiental Lic. Victoria Rodríguez de Higa ( Responsable de la Unidad de Evaluación de Riesgo Ambiental de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación) La Ley General del Ambiente introduce una serie de principios y muchos artículos que no necesitaban reglamentación específica. Pero sí nos encontramos con el artículo 22, que necesitaba de una oferta que inmediatamente no invadió el mercado con una oferta de seguro ambiental. Entonces, acorde a la experiencia, en algunas causas se empieza a reclamar que las actividades riesgosas tengan un seguro para la recomposición, que garantice la recomposición. Las autoridades ven que cada vez los jueces reclaman esta herramienta y la autoridad nacional como autoridad de aplicación de la Ley General del Ambiente tiene sobre sus hombros una responsabilidad muy importante, llega la causa a Mendoza y decide darle un empujón más. Anteriormente se habían hecho reuniones con distintos sectores, sectores de servicios, aseguradoras, para ver cuál sería un camino. Y no sólo ha llegado a un acuerdo y se dejó para más adelante y para una intervención de la Superintendencia de Seguros de la Nación a través de una ley de seguros. Obviamente, había que buscar una solución para que saliera la oferta al mercado. Las autoridades, en el año 2007, deciden que, para dar cumplimiento a esta Ley General del Ambiente, se necesitaba sentar juntas la autoridad de aplicación de la normativa de seguros, en ese caso, la Superintendencia de Seguros y la Secretaría de Ambiente, para juntas resolver este problema y encontrar la solución. El artículo 22 incumbe importantes desafíos a las autoridades. Una: seleccionar aquellas actividades que consideramos riesgosas para el ambiente sin dejar de incumplir otros aspectos de la Ley General del Ambiente. En primer lugar, los principios que hablan de progresividad. Habida cuenta de las experiencias que tenemos, sabemos que es difícil que las autoridades se organicen, se ordenen y vayamos todos juntos armónicamente, lleva tiempo. Entonces, había que seleccionar las actividades riesgosas que se iban a incluir. Había que determinar lo que sería la entidad suficiente de la cobertura y/o el desafío, como el fondo de restauración ambiental, que todavía tenemos pendiente. Pero para avanzar, y este sería un esquema de cómo se fue avanzando, lo primero que hacen las autoridades es crear la Comisión Asesora de Garantías Financieras Ambientales a través de una resolución conjunta. Esto permite sentar en una mesa de trabajo a las autoridades que dependen de finanzas, Secretaría de Ambiente en lo técnico apoyándonos y la Secretaría de Ambiente de la Superintendencia de Seguros de la Nación; y buscar, a través del consenso de las partes, llegar a un acuerdo, estructurar, cómo deberían ser las partes contractuales de este seguro ambiental para que fuera compatible con la normativa existente por ambas entidades. Simultáneamente, esos aspectos que son específicamente de materia de seguro debían acompañarse con herramientas técnicas. Entonces se crea la UERA por la Resolución 177/07 y la Resolución 313. Con muchos objetivos en cuanto establecer actividades riesgosas, presentar lineamientos técnicos, asesorar, sugerir en cuanto a aspectos técnicos ambientales. Primer trabajo: los criterios de inclusión de las actividades de lo que se va a considerar SAI (Situación Ambiental Inicial). Porque a través de las pautas contractuales se establece una modalidad aseguradora que depende de la denuncia del elemento contaminante, causante del daño, y hacer una primera manifestación de ese daño potencial; y para esto era necesario que la aseguradora pudiera saber cuál es la línea de base de las empresas a las que van a asegurar para decidir si las pueden o no asegurar. Y esto se dio en llamar Situación Ambiental Inicial. Todo esto se enmarca en la misma Resolución 177/07, ya se habían comenzado a dar pautas en cuanto a cuál sería el criterio de inclusión. Se analizaron distintas fórmulas o metodologías para clasificar actividades riesgosas en el mundo y se decidió que se tenía que seguir adelante con lo que ya teníamos nosotros, con lo que ya era conocido. No agregar una dificultad más, un cambio más. Ya teníamos experiencias de lo que pasaba con cambios bruscos que nos sacaban del sistema. Entonces utilizamos la polinómica de la provincia de Buenos Aires; se decidió que esa iba a ser la herramienta de partida puesto que había una importante cantidad de actividades riesgosas en la provincia, o sea, de establecimientos que ya estaban categorizados. Todo el resto de las jurisdicciones las conocían, entonces la adaptación iba a ser sencilla. Se consideró que ese nivel de inclusión iba a estar basado en el nivel de complejidad ambiental. Lo que no quería decir que no lo fuéramos mejorando sobre la marcha y con la experiencia del seguro. También se decidió en esa misma resolución que se iban a considerar válidos los autoseguros porque teníamos antecedentes de otras normativas de presupuestos mínimos donde abrían el espectro a distintas variantes de garantías. Entonces se consideró que el autoseguro debería estar contemplado. Más o menos por la misma época, salen simultáneamente la resolución que establece los niveles de inclusión y la resolución conjunta que establece las faltas contractuales del seguro. Posteriormente, se establece cuál sería la entidad suficiente en la UERA la cual tenía lineamientos. Tenía que encontrar una metodología, un algoritmo que tomara el nivel de complejidad ambiental que se había usado para el nivel de inclusión, que agregara aspectos vinculados a la vulnerabilidad del sitio de desplazamiento y que tuviera en cuenta la gestión y la cantidad de sustancias peligrosas que puede haber en un establecimiento que fueran plausibles de contaminación. En este espíritu de progresividad, se introdujo la pregunta por las actividades de recomposición, cómo se dan o dónde empiezan?. La recomposición se está dando por el suelo y el agua. Entonces, focalicémonos ahí aunque el sistema ambiental es un sistema de equilibrio dinámico. O sea, el suelo y el agua no dejan de estar en equilibrio con el aire. Pues bien, vayamos a las matrices que nosotros vamos a intervenir. Es por eso que se pautó que era para intervención sobre suelo, agua, subsuelo y aguas subterráneas. Esto no quiere decir que el contexto del ambiente, el ecosistema, queden afuera. Estas resoluciones, estos montos mínimos asegurables, se establecieron en principio con espíritu de progresividad o instalaciones fijas que abarcaban el mayor número de establecimientos. Y nos quedan pendientes las fuentes móviles, o sea, el transporte en sí mismo, en una carga peligrosa, en un residuo peligroso y algunas fuentes especiales. Porque el sistema de evaluación de complejidad ambiental no era adaptable, no era representativo del riesgo de estos sectores. Y además, porque ya había normativa de exigencia de seguros ambientales con las que había que normalizarse, armonizarse. Entonces estos son los que están pendientes. Este año tuvimos que introducir una modificación, a tres años ya de la resolución de niveles de inclusión, habida cuenta de la experiencia que teníamos, que fue aumentar el nivel de complejidad ambiental, el tope, que era de 12 para arriba incluido ahora pasó a ser de 14,5 para arriba incluido. Porque encontramos que quedaban muy obligadas actividades de bajo riesgo y que en realidad había mucha incertidumbre. Cuanto menor es la escala, mayor es la incertidumbre. Al aumentar la escala, como que los patrones de las actividades riesgosas se van haciendo más generales, se pueden aplicar mejor y se tiene un conocimiento sin tanta incertidumbre. Entonces, nos parecía que estaban demasiado exigidas las pequeñas. Por lo tanto y a la luz de los reclamos que nos llegaban, y observando el riesgo de estos establecimientos que eran exigidos a tomar el seguro, nosotros decíamos que debe aumentarse ese nivel, pero no soslayando la mirada específica de la autoridad ambiental. Fíjense que nosotros cuando establecemos todo eso lo hacemos buscando una fórmula sencilla y genérica que puede ser aplicable a todos. Pero por eso mismo es conservadora, como toda metodología genérica. Para estos pequeños, decimos bueno, si la autoridad ve que existen riesgos vinculados al sitio porque tiene una alta siniestralidad, porque está en un sitio muy vulnerable que constituiría una excepción o porque no demuestra inversiones importantes en materia de control ambiental, entonces también los puede incluir. Porque lo que nos pide el artículo 22 son las actividades riesgosas. Entonces, esa mirada directa sobre la actividad riesgosa es importante sobre todo para los chicos. Cuando avanzamos en el nivel de complejidad, ya nadie discute sobre la inclusión de la actividad. Pues bien, esto es un resumen. La inclusión de la actividad toma el Código Industrial Internacional Uniforme porque es una forma estandarizada de describir la actividad. Se usa ese código para establecer un criterio de clasificación de actividades. Se privilegió la progresividad, en principio, por la propia necesidad y, fundamentalmente, porque no podemos contradecir la Ley General del Ambiente. Y a estas actividades codificadas se les da un peso a priori; un peso de impacto potencial en cuanto a contaminación. Y así se les va dando un peso por distintos técnicos. Se pone a revisión, se integra nuevamente la consulta, se logra un agrupamiento de las actividades. Este agrupamiento de las actividades es el que entra en una polinómica similar a la de la provincia de Buenos Aires. La Resolución 1639 también introduce para, justamente, las franjas más bajas, en función de esta incertidumbre, un ajuste de la polinómica para reconocer algunas situaciones particulares de manejo de sustancias especialmente riesgosas que son las causales de accidentes y que ya han sido reguladas a nivel laboral e internacionalmente en el tema seguridad. Es decir, si alguno de estos establecimientos maneja estas sustancias y las acopia por arriba de los niveles de umbral, suma puntos en la polinómica. Por otra parte, si estos establecimientos han certificado un sistema de protección ambiental, que sabemos que es algo positivo para los establecimientos porque los ordena, los lleva a cumplir con la normativa, instala una política ambiental, lleva procedimientos escritos. Entonces, si estos establecimientos han hecho ese esfuerzo de certificar un sistema de gestión ambiental, restan puntos. Esto vale para los niveles de inclusión más bajos. Nosotros dijimos también que habíamos hecho una enmienda este año a la Resolución 1639 de inclusión de actividades riesgosas. Este es el nuevo esquema de actividades, de clasificación de categorías. Hasta 14 puntos inclusive, la actividad queda fuera de la obligación a menos que, por las razones que ya comenté, la autoridad local considere que tiene que estar adentro; que no es una decisión, como algunos piensan, discrecional. Es la decisión de la autoridad, está basada en el control de la autoridad y en un accionar para el cual es competente. Por otra parte, cuando nosotros establecimos a través del CIIU las actividades riesgosas, se hicieron varias aperturas de CIIU. Aperturas que podían tener un peso específico en cuanto a riesgo potencial de eventos contaminantes. Pero quedaron un montón de otras actividades que no tenían apertura específica y había un ítem genérico, el ítem 28, que hablaba de forma genérica de todo depósito que almacenara combustibles, sustancias peligrosas, de toda actividad que manipulara sustancias mutagénicas, tóxicas, y otro ítem de grandes obras. Esto quedaba todo incluido en un peso muy alto. Nosotros pensábamos en un principio que la autoridad le iba a dar el peso más alto e iba a establecer que están incluidas, esos depósitos que ya tiene categorizados y que estaría en ese puntaje 3. Pero vimos que no era así. Que obligatoriamente todos los grandes, los chicos, los que tuvieron mucha cantidad de sustancias peligrosas, el que manejara pocas cantidades, se iban a ese ítem porque no tenían apertura específica y quedaban con un peso muy importante en cuanto al impacto. Por tal motivo, decidimos desagregar esa familia, pero también con un espíritu conservador. O sea, nos pusimos también a desagregar en grupos 3, 2, 1 pero también muy conservadoramente, muy estrictamente y dejando la posibilidad de que esa mirada sitio específica de la autoridad local pusiera más certidumbre en los casos que se justificara. Los criterios, para agregar en los grupos 3, 2 y 1 están dados por los siguientes supuestos: manejo de sustancias peligrosas, líquidas o semi sólidas por arriba de 25 m3. Cuando hablamos de sustancias peligrosas, lo que a nosotros nos interesa es la peligrosidad. Incluimos dentro de las sustancias a los residuos. O sea, no nos importa para esto, para el nivel de inclusión, en qué estadio está de la vida útil. Nos interesa que si es peligroso y que si se contamina el suelo, agua, aire hay que recomponerlo y hay que prever el riesgo a los sectores que hemos decidido por ley proteger. Pues bien, aquellos establecimientos que tienen sustancias por arriba de este umbral de sustancias tan especiales que les mencioné que tienen ajustes especiales, los que están por arriba del umbral, todos ellos tienen que cumplir con normas especificas, registros en la Secretaría de Energía, para el almacenamiento de combustibles. Y después van a ver por qué hacemos esto. Todos aquellos que tienen que estar inscriptos en el RENAR, las sustancias de eliminación programada, a qué nos referimos con sustancias de eliminación programada? A las sustancias que ya tienen, con nombre y apellido de la sustancia, por decirlo así, una fecha de defunción. Como el PCB, como las sustancias del convenio de Estocolmo, como ahora el Endosulfan, que son sustancias que están programadas que en determinado momento se dejan de usar por determinada característica de peligrosidad de las mismas. Y es necesario eliminarlas, sustituirlas, sacarlas del mercado, dejarlas de importar, destruirlas. Entonces, cuando esto pasa, estas sustancias encarecen también los costos de las recomposiciones cuando están estas sustancias involucradas. Algunas, porque la misma característica de peligrosidad las hace tan difíciles de degradar que entonces eso aumenta los costos; y otras porque son pasivos que pesan por una normativa de eliminación. Entonces esto se va a tener en cuenta también luego en el establecimiento de costos. Y por supuesto, la asignación específica de la autoridad que decide que ese establecimiento lo fundamenta, tiene que estar incluido. Lo fundamenta y hay un acto ad
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