ADT.- El Marco Jurídico para la protección del ambiente en el Río de la Plata y su Frente Marítimo Página 1 de 191 ÁREA JURÍDICA E INSTITUCIONAL

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Página 1 de de junio, 2004 ÁREA JURÍDICA E INSTITUCIONAL EL MARCO JURÍDICO PARA LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN EL RÍO DE LA PLATA Y SU FRENTE MARÍTIMO Juan Oribe Stemmer (Especialista Sectorial
Página 1 de de junio, 2004 ÁREA JURÍDICA E INSTITUCIONAL EL MARCO JURÍDICO PARA LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN EL RÍO DE LA PLATA Y SU FRENTE MARÍTIMO Juan Oribe Stemmer (Especialista Sectorial Asuntos Jurídicos e Institucionales) María Marcela Flores (Especialista Sectorial Adjunta Asuntos Jurídicos e Institucionales José Sciandro (Asesor Técnico) Capítulo 1.- El marco jurídico para la tutela del medio acuático Introducción El marco jurídico para la protección del medio ambiente es definido como el dinámico sistema de principios, normas e instituciones de Derecho internacional y de Derecho nacional, aplicables al Río de la Plata y su Frente Marítimo, cuyo objetivo es tutelar el medio acuático considerado como un objeto autónomo o determinados bienes jurídicos ambientales específicos. Ese marco jurídico puede ser dividido, a los efectos de su mejor estudio, en dos grandes componentes: el normativo y el institucional. El marco normativo incluye a los principios y normas, el marco institucional está constituido por los órganos, organismos y otros tipos de instituciones gubernamentales, cuya función es crear y aplicar aquellos principios y normas. El estudio del marco normativo distingue dos grandes niveles: el de Derecho internacional y el de Derecho nacional o interno. El nivel internacional puede ser organizado, en tres componentes: los instrumentos de Derecho internacional de carácter global (los cuales incluyen desde acuerdos internacionales multilaterales hasta instrumentos de Derecho blando), los instrumentos regionales (que, en nuestro caso incluye el MERCOSUR y la Cuenca del Plata), y los bilaterales(fundamentalmente el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo). El nivel del Derecho interno, a su vez, es dividido en el nivel nacional y el subnacional. En el caso de la República Argentina, con su organización federal, las instituciones provinciales tienen un amplio conjunto de cometidos y funciones relevantes para la protección del medio acuático en el área del Proyecto. La República Oriental del Uruguay tiene un sistema unitario, sin perjuicio de ello se considerará con detención el papel de los Gobiernos Departamentales en aquel mismo respecto Un concepto de medio ambiente El concepto de medio, que se encuentra explícito, o implícito, en un instrumento jurídico es el resultado del conocimiento científico y tecnológico, las demandas que se originan en el seno de cada sociedad nacional, en cuanto a la protección del entorno y el contenido del marco jurídico aplicable. El Derecho cumple una triple función en este respecto: tutela determinados bienes e intereses ambientales mediante el establecimiento de un estatuto jurídico; suministra los instrumentos jurídicos - principios, normas e instituciones - para establecer y aplicar el estatuto jurídico; y Página 2 de 191 define los límites de fondo y de procedimiento para el establecimiento de un estatuto de esta naturaleza ( cuáles elementos del medio ambiente pueden ser tutelados? cómo son tutelados, y hasta que punto?). Una de las características propias del Derecho ambiental es su estrecha vinculación con el conocimiento científico y tecnológico. La elaboración de los instrumentos jurídicos para la protección del medio ambiente, la comprensión y aplicación de los mismos, exige un acervo de conocimiento científico y tecnológico. Como señala Prieur, toda reflexión crítica a propósito del medio ambiente impone una aproximación inter-disciplinaria ( 1 ). La elaboración de normas jurídicas para la protección del medio ambiente es un proceso complejo que se vincula en dos formas principales con el conocimiento científico y tecnológico. En primer lugar, suministra la información necesaria para describir el desafío ambiental, para poner en ejecución las posibles respuestas y, posteriormente, para evaluar el impacto de las medidas adoptadas. En segundo lugar, el Derecho incorpora conceptos propios de las ciencias naturales. Este proceso ha sido denominado como la juridización de determinados elementos del conocimiento científico y tecnológico ( 2 ). En el proceso de elaboración de un estatuto jurídico, la definición científica es un punto de partida, pero no necesariamente el punto de destino. Los estudios e investigaciones científicas y técnicas sobre el medio ambiente describirán el problema, pero cada sociedad determinará cuál habrá de ser el marco jurídico e institucional para resolverlo, de acuerdo a las circunstancias en cada lugar y en cada momento. Como resultado el concepto de medio ambiente legal, refleja tanto al conocimiento científico como a un abanico de consideraciones culturales ( 3 ). Así, Jordano Fraga ha escrito que Resulta evidente que el derecho actúa sobre la realidad y que no puede concebirse sin ella. Pero al margen de esta relación, todas las ciencias que estudian un objeto han de formular desde su propia perspectiva sus elaboraciones. Para el jurista, el dato suministrado por las Ciencias Naturales de la fórmula química de una molécula de agua sea H2O es relevante a los efectos de una identificación inicial. Un jurista que pretendiese con este exclusivo dato hacer elucubraciones doctrinales, dictar sentencias, etc., obtendría serios contragolpes. El agua para un operador jurídico es bastante más que dicha molécula. Es un bien en sentido jurídico, objeto de una determinada regulación que constituye su régimen jurídico. Este régimen jurídico puede excluir a porciones de agua en sentido biológico y, en el caso de otros elementos, incluir aspectos excluidos desde el punto de vista de las Ciencias naturales. Pues bien, esto es exactamente lo que sucede con el medio ambiente. ( 4 ) La tarea de destilar un concepto generalmente válido de medio ambiente tropieza con varios desafíos. El primero es que una cantidad importante de instrumentos internacionales sobre la protección del medio ambiente no lo definen. Ello, debido a las dificultades que se encuentran al intentar identificar y restringir el ámbito de un término tan ambiguo, el cual puede ser utilizado para abarcar a cualquier objeto, desde la totalidad de la biosfera hasta el hábitat de los organismos más pequeños (se ha señalado que es un termino que todos comprenden pero nadie es capaz de definir propiamente ). Así, la Declaración 1.- Prieur. Michel. Droit de l environnement. Précis Dalloz Pagina Naim-Gesbert. E. Les dimensions scientifiques du droit de l environnement. Bruylant VUBPRESS. Bruselas, Páginas. 20 y Sands. P. Principles of international environmental law. Vol. 1. Manchester University Press, Página Jordano Fraga. Jesús. La protección del Derecho a un medio ambiente adecuado. J. M. Bosch Editor, S.A. Barcelona, Página 75. Página 3 de 191 de Estocolmo (1972), la Declaración de Río y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982) se refieren al medio ambiente, pero no lo definen a texto expreso ( 5 ). En el caso del idioma castellano, se ha señalado que el término medio ambiente es un objeto de una polémica, no solamente porque se presenta susceptible de muy diversos significados, sino porque además se presentan incluso controversias respecto de la construcción semántica de la propia expresión medio ambiente ( 6 ). A pesar de esas dificultades, es imprescindible embarcarse en la empresa de determinar un concepto general de medio ambiente, como un bien jurídico, porque ese concepto será un elemento importante para delimitar el objeto tutelado por el instrumento internacional, tanto en el sentido horizontal (espacio geográfico, ecológico o territorial) como vertical (elementos e interacciones) en cada instrumento internacional; definir el campo de actuación los diferentes organismos internacionales y nacionales competentes; e identificar los elementos que constituyen el daño ambiental, desde el punto de vista jurídico, a los efectos de los esfuerzos que se realizan para definir regímenes internacionales sobre responsabilidad por daños al entorno ( 7 ). Los organismos internacionales cumplen un papel en el proceso de elaboración del marco jurídico para la protección del medio. Funcionan como inspiradores e impulsores en el proceso de desarrollo conceptual y técnico jurídico de los conceptos e institutos del Derecho internacional del medio, y contribuyen a la formulación, diseminación y asimilación de conceptos técnicos generalmente aceptados y aplicados, ya sea a través de la elaboración de instrumentos de derecho blando, la negociación de acuerdos internacionales o como resultado de un proceso de internalización de los mismos en el derecho interno de los países. Merece destacarse en este respecto la labor desarrollada por las Naciones Unidas, incluyendo al Programa de las Naciones Unidas para el Medio ambiente y, en el caso del entorno marino y costero, a su Programa de Mares Regionales. El concepto de medio ambiente es dinámico, complejo y ambiguo. Prieur lo describe como un concepto camaleón ( 8 ). Es frecuente encontrar que los instrumentos internacionales sobre protección ambiental no contengan una definición explícita de medio. Ello hace necesario analizar sistemáticamente sus disposiciones, con el propósito de extraer el concepto implícito en el texto ( 9 ). Esta empresa que puede entrañar varios desafíos: 5.- Birnie, Patricia; Boyle. Alan. International Law and the Environment. Oxford University Press. Segunda edición, Páginas Jordá Capitán. E. El Derecho a un Medio Ambiente Sano. Aranzadi Editorial. Navarra, Páginas Sands. P. Principles of international environmental law. Vol. 1. Manchester University Press. Manchester, Página Prieur. Michel. Droit de l environnement. Dalloz, Páginas Sin perjuicio de lo expresado, existen acuerdos internacionales que contienen definiciones explícitas de medio, incluyendo: Convenio sobre la protección del medio ambiente marino en la zona del mar Báltico, 1974, (Convenio de Helsinki); Convenio sobre la Protección del Medio Ambiente Marino del Mar Báltico, (Convenio de Helsinki, 1974, revisado en 1992). Este último estipula que Artículo El presente Convenio se aplica a la protección del medio ambiente marino de la zona del mar Báltico, que incluye la masa de agua, los fondos marinos, sus recursos vivos y demás formas de vida en el mar. Página 4 de 191 el conocimiento científico evoluciona constantemente y, con ello, la percepción social del entorno. Esta circunstancia apareja dos resultados. Primero, la información sobre la estructura y dinámica del medio, y sobre los impactos de la actividad humana, se expande continuamente (mejor conocimiento de las relaciones de causa efecto y de las posibles consecuencias ambientales de la conducta humana). Segundo, conduce a la definición de nuevas normas técnicas y procedimientos para la protección del medio ambiente; el Derecho del medio ambiente también evoluciona, tanto en lo que se refiere a los bienes e intereses tutelados, como a la técnica jurídica aplicada (por ejemplo el desarrollo de los instrumentos de Derecho blando); y el contenido del concepto de medio ambiente adoptado, explícita o implícitamente, en cada instrumento internacional, o en la legislación nacional, dependerá del contexto en el cual fue elaborado y de sus objetivos. Algo similar sucede con el concepto de daño al medio ambiente ( 10 ). El concepto de medio ambiente es un concepto jurídico indeterminado, en el sentido de que su contenido debe ser extraído del ordenamiento jurídico considerado en su totalidad, a través de un proceso inductivo sobre las distintas fuentes de Derecho. En España, el Tribunal Constitucional español ha destacado que la Constitución, como las demás, utiliza palabras, expresiones o conceptos sin ocuparse de definirlos, por no ser misión suya. Esta circunstancia hace necesario emprender, en cada caso, una tarea de análisis que incluirá extraer del sustrato cultural donde confluyen vectores semánticos ante todo y jurídicos en definitiva, con un contenido real procedente a su vez de distintos saberes y también de la experiencia ( 11 ) El bien jurídico tutelado El medio ambiente, ha sostenido la Corte Internacional de Justicia, no es una abstracción, sino que es el espacio vital, la calidad de vida y la misma salud de los seres humanos, incluyendo a las generaciones futuras ( 12 ). El marco jurídico de Derecho internacional referente al medio, continuó la Corte, incluye el principio general de Derecho internacional de que los Estados tienen la obligación de asegurar que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción no causen un daño al medio ambiente de otros Estados o el de las áreas situadas fuera del control nacional ( 13 ). El tribunal internacional resalta el hecho de que el medio ambiente constituye una realidad material, objetiva, que se encuentra sometido a un determinado marco jurídico que lo tutela. Esta circunstancia permite considerarlo como un bien jurídico y como un soporte de intereses tutelados por el marco jurídico. En el Derecho italiano, la Corte Costituzionale ha considerado que el medio ambiente es un bien jurídico en cuanto es reconocido y tutelado por la norma, como un elemento determinante de la calidad Birnie. P. W.; Boyle. Alan E. International Law and the Environment. Clarendon Press, Página 102. Sands. P. Principles of international environmental law. Vol. 1. Manchester University Press. Manchester, Página España. Tribunal Constitucional. Sentencia del 26 de junio de Sentencia 102/1995. Jordano Fraga. Jesús. La protección del Derecho a un medio ambiente adecuado. J. M. Bosch Editor, S.A. Barcelona, Página 77. Birnie, Patricia; Boyle. Alan. International Law and the Environment. Oxford University Press. Segunda edición, Página Corte Internacional de Justicia. Legalidad de la amenaza o empleo de armas nucleares. Opinión Consultiva. 8 de Julio de Par. 29. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano. Estocolmo, Declaración de Estocolmo Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano. Estocolmo, Principio 21. Página 5 de 191 de vida ( 14 ). El medio ambiente es un bien cuya naturaleza jurídica no resulta de la circunstancia de que pueda ser apropiado por el ser humano sino del hecho de que la ley lo tutela en interés de la colectividad. En este sentido, no es un bien en el sentido del Código Civil argentino o del uruguayo ( 15 ). En el Derecho argentino, Morales Lamberti considera que la juridicidad de un bien es efecto de su simple ser considerado, calificado, tutelado (en sentido lato) por el orden jurídico ( 16 ). En el Derecho uruguayo, Biasco opina que sostener que sostener que el medio ambiente es un bien jurídico, es afirmar que constituye el objeto de un complejo de normas jurídicas con aspectos contradictorios: poder deber. El medio ambiente es un objeto de derechos y también de deberes ( 17 ). La Constitución Nacional argentina (1994) establece que todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano ; por su parte, la Constitución de la República Oriental del Uruguay, estipula que la protección del medio ambiente es de interés general (18). En ambos casos, se tutela el ambiente considerado como una unidad y sin definir a texto expreso el contenido del concepto. Lo mismo sucede con la legislación de ambos países. En la República Argentina, la Ley No de la Provincia de Buenos Aires, estipula que el Estado Provincial garantiza a todos sus habitante el derecho a gozar de un ambiente sano, adecuado para el desarrollo armónico de la persona, (19); la Ley de la Nación sobre Política Ambiental Nacional establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente (20). En la República Oriental del Uruguay, la Ley de creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente incluye en su ámbito de competencia lo concerniente a la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los planes nacionales de protección del medio ambiente y la instrumentación de la política nacional en la materia (21); la Ley declara de interés general y nacional la protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación, (22) La tendencia a tutelar conjuntos más complejos de bienes Los instrumentos internacionales elaborados desde la década de 1980 tienden a definir sus objetivos con mayor amplitud y procuran tutelar un conjunto más amplio de bienes. Este proceso refleja el enfoque integrado de la protección del medio ambiente adoptado en instrumentos de derecho blando, como la Declaración de Estocolmo, la Declaración de Río y en la Agenda 21. Es posible citar las siguientes enunciaciones de objetivos en diferentes instrumentos internacionales: 14.- Italia. Corte Costituzionale. Sentencia N.641, del año República Argentina. Código Civil. Artículos 2311 y República Oriental del Uruguay, Código Civil, artículo Morales Lamberti. A. Derecho Ambiental. Instrumentos de política y gestión ambiental. Alveroni Ediciones. Córdoba, Página Biasco. E. Derecho Ambiental General. Cuadernos de la Revista de Derecho Público. Fundación de Cultura Universitaria. Montevideo, Página República Argentina. Constitución Nacional, artículo 41. República Oriental del Uruguay, Constitución de la República, artículo República Argentina. Provincia de Buenos Aires. Ley No del 9 de noviembre de Artículo 2.a República Argentina, Ley No promulgada parcialmente el 27 de noviembre de 2002, artículo República Oriental del Uruguay. Ley No del 30 de mayo de Artículo República Oriental del Uruguay. Ley No del 19 de enero de 1994, artículo 1; Página 6 de 191 prevenir y suprimir la contaminación con objeto de impulsar la restauración ecológica de la zona del mar Báltico y la protección del equilibrio ecológico ( 23 ); proteger a la zona marítima de los efectos dañinos de las actividades humanas, de manera que se proteja la salud humana y se preserven los ecosistemas marinos y, si es posible se recuperen las zonas marinas que hayan padecido dichos efectos ( 24 ); preservar y desarrollar de manera sostenible el medio ambiente marino de la zona del Mar Mediterráneo. Con tal propósito las Partes adoptarán medidas para evitar, reducir, combatir y, en la mayor medida de lo posible eliminar la contaminación, y para proteger sus recursos naturales, incluyendo a la biodiversidad ( 25 ); proteger el medio ambiente marino y fomentar el uso sostenible y la conservación de los recursos del mar, el cual es entendido como todas las aguas marinas, que no sean las aguas interiores de los Estados, así como el lecho del mar y el subsuelo de éste, aunque excluyendo a los depósitos en el subsuelo del mar a los que se sólo se tiene acceso desde tierra ( 26 ); los ecosistemas y los organismos, así como los recursos terrestres, marinos y atmosféricos que son utilizados por el hombre, se administrarán de manera tal de lograr y mantener su productividad óptima y continua, sin por ello poner en peligro la integridad de los otros ecosistemas y especies con que coexistan ( 27 ); asegurar un desarrollo ecológicamente racional y sostenible ( 28 ); lograr el desarrollo sostenible del ecosistema ( 29 ); prevenir, reducir y combatir la contaminación en el área de la Convención y asegurar una administración ambiental racional de los recursos naturales, utilizando para este propósito los mejores medios posibles a su disposición y de acuerdo a sus capacidades ( 30 ); 23.- Artículo 3. Convenio sobre la Protección del Medio ambiente Marino del Mar Báltico, (Convenio de Helsinki, 1974, revisado en 1992) Convenio sobre la Protección del Medio ambiente Marino del Nordeste Atlántico, 1992 (OSPAR). Artículo 2ª Convenio para la protección del Medio ambiente Marino y de la Región Costera del Mediterráneo, 1976, modificado en (Convenio de Barcelona). Preámbulo y artículo Protocolo relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y otras Materias, 1972, hecho en Londres el 7 de noviembre de Preámbulo y Artículo Nacione
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