Acesso à informação pública para a melhoria da qualidade dos gastos públicos - literatura, evidências empíricas e o caso brasileiro

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Este artigo analisa os impactos da promoção da transparência governamental na administração pública, sob os pontos de vista político e econômico. Aborda questões como a relação entre informação e interesse público e a importância da transparência
   Acesso à informação pública para a melhoria da qualidade dos gastos públicos – literatura, evidências empíricas e o caso brasileiro Cad. Fin. Públ., Brasília, n.8, p. 5-40, dez.2007 5Resumo  Este artigo analisa os impactos da promoção da transparência governamental na administração  pública, sob os pontos de vista político e econômico.  Aborda questões como a relação entre informação e interesse público e a importância da transparência  para a promoção da accountability. Apresenta evidências econômicas da importância do acesso à informação pública para a melhoria das alocações de verbas públicas, para o combate à corrupção e para a avaliação das políticas públicas. Dedica, também, atenção ao uso das Tecnologias da Informação e Comunicação para a promoção da transparência  governamental, com ênfase no governo eletrônico e nas desigualdades ainda existentes no acesso a tais tecnologias no País. O trabalho também resume o panorama legal e institucional brasileiro referente ao acesso à informação pública. Com base na revisão da literatura e nas evidências empíricas apresentadas, conclui que a promoção da transparência governamental é condição necessária à modernização dos mecanismos de  gestão governamental e à promoção de melhoria na qualidade dos gastos públicos. Palavras-chave  Acesso à informação pública ; Transparência  governamental ; Tecnologias da informação e comunicação ; Governo eletrônico.  Access to public information for the improvement of the quality of the public spenditure : literature, empiric evidence and the Brazilian case  Abstract This article presents an analysis of the impact of  government transparency in public administration indicators, both in political and economic senses. It discusses questions such as the relationship between information and public interest and the importance Cristiano Aguiar Lopes Consultor Legislativo / Câmara dos DeputadosMestre Comunicação / UnB    Acesso à informação pública para a melhoria da qualidade dos gastos públicos – literatura, evidências empíricas e o caso brasileiro of transparency policies for the promotion of accountability. The article also provides economic evidence to the importance of access to public information in the promotion of better government allocations, in the fight against corruption and in the assessment of public policies. The article also deals with questions related to the use of Information and Communication Technologies in the provision of  public information, with emphasis in E-government and in the digital divide. A summary of legal and institutional issues related to access to public information in Brazil is also provided. Based on the literature available and on empirical evidence, it concludes that the promotion of governmental transparency is a necessary condition to modernize the State and to promote better government allocations. Keywords  Access to public information ; Governmental transparency ; Information and communication technologies ; Electronic government. 1 INTRODUÇÃO  A melhoria da qualidade dos gastos públicos é um tema cuja importância  vem crescendo ao longo do tempo, principalmente a partir do início dos anos 80. Ainda que as abordagens sejam diversas e as teorias sobre a maneira correta para se gerir o Estado sejam múltiplas, uma preocupação que perpassa praticamente todo o pensamento teórico acerca da administração pública é a melhoria da governança – aqui entendida como a capacidade de um governo de elaborar e de implementar políticas públicas. Não há como discutir adequadamente os mecanismos para o aprimoramento da governança sem se analisar com profundidade as estratégias de alocação de verbas públicas e a qualidade dos gastos governamentais.  Cristiano Aguiar Lopes Cad. Fin. Públ., Brasília, n.8, p. 5-40, dez.2007 6 Em todo o mundo, a discussão sobre esses temas tem ressaltado alguns pontos primordiais, espécies de condições indispensáveis que todo governo deve ter para promover melhora da qualidade de seus gastos. Questões como aumento da e fi cácia, melhoria dos mecanismos de avaliação, gestão do conhecimento, aumento da accountability  , entre outras, são mais e mais debatidas. O intuito primordial é construir um Estado que gaste melhor, trazendo, assim, maior benefício social com o investimento dos recursos obtidos por meio dos impostos pagos pelo cidadão.Um tema transversal a todas essas abordagens, tanto do ponto de vista econômico quanto do político, é o acesso público à informação. Apesar de tal acesso ser exaltado em diversos países como algo de suma importância, como um direito inalienável do cidadão, entendemos que, ainda que esse acesso seja de fato primordial para a garantia de um Estado transparente e responsável, a importância da informação pública é, na verdade, instrumental. Os ganhos advindos de políticas de transparência governamental, portanto, não se encerram em si mesmos, mas estão, sim, nos resultados trazidos por esse tipo de política para todo o arranjo institucional da administração pública. Por conseguinte, ao analisarmos as ações que visam à promoção do acesso à informação pública, a abordagem mais apropriada é aquela que a avalia como ferramenta e que, desse modo, centra suas atenções nos ganhos políticos e econômicos advindos da adoção de políticas mais transparentes na administração pública. É exatamente essa a abordagem aqui adotada, ao privilegiarmos uma revisão da literatura sobre o assunto que abraça tal aspecto instrumental como guia de investigação, bem como dados atinentes à realidade brasileira sobre o tema. 2 ACESSO À INFORMAÇÃO PÚBLICA E DEMOCRACIA  2.1 INTERESSE PÚBLICO Em ambientes democráticos, há quase um consenso de que um governo, seja qual for sua vertente política e ideológica, deve ter o interesse público como motivador primordial. Variam as estratégias para se alcançar esse objetivo, é verdade, mas não há como discordar da tese de que governar em uma democracia é governar para o interesse da coletividade – do contrário, teríamos de alterar o próprio nome “democracia”. Assim, a exemplo de Dahl (1996), adotamos um conceito de democracia como efetivação da soberania popular e da igualdade política.Porém, não há como cumprir essa missão sem pensar em formas de se garantir a busca pelo bem coletivo, por meio de mecanismos de controle democrático. Sem esses mecanismos, a tendência à transgressão da regra do interesse público é grande, abrindo-se a possibilidade de domínio do interesse privado sobre o público, de disseminação do casuísmo, do clientelismo e, em última instância, do próprio desmoronamento da democracia. Contudo, o que denominamos com apenas duas palavras simples – interesse público  – necessitaria de milhares delas para ser de fi nido com exatidão. Além disso, governar é   Acesso à informação pública para a melhoria da qualidade dos gastos públicos – literatura, evidências empíricas e o caso brasileiro Cad. Fin. Públ., Brasília, n.8, p. 5-40, dez.2007 7 uma atividade complexa, muitas vezes até mesmo caótica. Governar é avaliar, analisar, debater e optar entre possibilidades quase infinitas de ações que, normalmente, trazem benefícios para alguns e malefícios para outros. Portanto, governar – mais do que isso, governar tendo em vista o interesse público – não é nada simples. Com raras exceções, o administrador público se vê diante de múltiplas alternativas, com os mais variados resultados possíveis. Quando existem diversas alternativas de políticas públicas, com os mais diversos impactos, além de vários grupos de pressão em atuação, isso signi fi ca necessariamente que diversos trade-offs   são possíveis – ou seja, há diversos bene fi ciados e também possíveis prejudicados pela implementação de determinada possibilidade de política pública em detrimento de outra. Em uma realidade tão conturbada, na qual os con fl itos de interesse atingem extremos, como garantir que o interesse público seja preservado? Como comprovar que, diante de diversas possibilidades de atuação, o administrador público utilizou seu poder não para escolher uma alternativa que bene fi cie ele próprio ou um determinado grupo com o qual tem mais a fi nidade e sim a coletividade, após um criterioso processo de avaliação dos trade-offs possíveis? Feliz seria quem tivesse a resposta de fi nitiva para essa pergunta. Essa é provavelmente a questão fundamental para a consolidação da democracia. Mas, quando trocamos a pergunta e questionamos quais são os meios para se impedir a preservação do interesse público, as respostas são bem mais simples e passam, necessariamente, pelo afastamento do dêmos   da kratía  . 2.2 INFORMAÇÃO E INTERESSE PÚBLICO Um dos métodos mais e fi cazes para se garantir essa separação entre dêmos   e kratía  , ou entre o povo e o governo, portanto, é o uso da informação – ou melhor, da negação de informação. Conta-se que, certa vez, um jornalista do The New York Times   declarou que “quando algo importante acontece, o silêncio é uma mentira”. Podemos acrescentar que, quando esse “algo importante” é uma informação que deveria ser de acesso público, o silêncio é uma arma de poder daquele que omite o dado. Em outras palavras, transparência e acesso à informação pública, por si sós, não garantem o correto funcionamento da máquina pública, mas sem eles é impossível garantir que tal atividade ocorra sequer de maneira razoável (VALENTE, 2004).De fato, no trato da coisa pública, existe notável assimetria de informação entre o agente – entendido como aquele que planeja e executa determinada política pública  – e o principal, ou seja, o cidadão em nome do qual o agente trabalha. A teoria da regulação de fi ne essa assimetria como “a diferença acerca do conhecimento das forças de mercado entre o ente regulado e o órgão regulador”. Feitas as necessárias adaptações, podemos dizer que, na administração pública, a assimetria de informação é “a diferença de conhecimento das ações governamentais entre os agentes do Estado e a população”, que precisa ser progressivamente superada para poder tornar visível o que está oculto nas ações governamentais (SANCHEZ, 2003).Stiglitz (2002) também dá especial atenção à questão da assimetria de informação  Cristiano Aguiar Lopes Cad. Fin. Públ., Brasília, n.8, p. 5-40, dez.2007 8 entre “aqueles que governam e aqueles a quem o governo deve servir”. O Prêmio Nobel de 2001, ganho por ele em conjunto com George Akerlof e Michael Spencer, retratou precisamente o estudo do tema “assimetria de informação” e suas implicações econômicas na vertente corporativa – mais especi fi camente, a assimetria existente entre os controladores de companhias de capital aberto e seus acionistas. Com base nesses estudos e em outras pesquisas sobre o assunto, ele chegou à conclusão de que boa parte do que vale para o mundo corporativo vale também para as relações políticas:  Assim como as assimetrias de informação dão aos controladores o poder de perseguir objetivos que são mais de seu próprio interesse do que dos acionistas, o mesmo ocorre com as autoridades públicas tomadoras de decisões, que podem impor políticas que são mais de seu interesse do que dos cidadãos. 1  (STIGLITZ, 2002, p. 27-28). Mas como pode esse principal saber que o agente está de fato agindo com o interesse daquele, e não deste, em mente? Como garantir que a alocação dos recursos públicos se deu realmente com vistas a alcançar interesses difusos, e não particulares? Entre outras maneiras, dotando a sociedade de acesso à informação pública que motivou aquele ato, de modo que ela possa saber quais foram as premissas adotadas para a elaboração e para a implementação da política pública que agora a atinge. Faz-se indispensável combater essa natural assimetria de informação entre os agentes do Estado e o restante da população. De fato, em sociedades nas quais essa assimetria de informação é mais intensa – ou seja, naquelas em que existe, entre outras disfunções, pouca transparência na administração pública –, abusos, compadrios, clientelismos e todo tipo de corrupção são mais comuns, resultando na utilização de bens públicos em benefício de uma minoria. Diversos estudos demonstram que, nos países em que há menos transparência governamental, os indicadores de corrupção costumam ser consideravelmente mais altos, conforme fi guras 1 e 2 (LEDERMAN, LOAYZA e SOARES, 2005). Já naqueles em que essa assimetria de informação é menor, os casos de corrupção são bem mais raros. Isso ocorre porque a melhora do acesso à informação pública e a criação de regras que permitam a disseminação das informações produzidas pelo governo reduzem o escopo de abusos que podem ser cometidos (STIGLITZ, 2002). 2.3 TRANSPARÊNCIA E PARTICIPAÇÃO Exatamente devido aos efeitos nefastos que a assimetria de informação entre agentes do Estado e população pode causar, modernamente se entende que deve haver grande estímulo para que se promova maior transparência do setor público – ainda que a prática, muitas vezes, teime em contrariar essa premissa. Entendemos que é necessário não apenas prover acesso à informação pública ao cidadão, mas também estimular sua participação ativa na tomada de decisões e na formulação de políticas, incluindo a própria construção da informação pública. 1 Tradução do autor do srcinal em inglês.   Acesso à informação pública para a melhoria da qualidade dos gastos públicos – literatura, evidências empíricas e o caso brasileiro Cad. Fin. Públ., Brasília, n.8, p. 5-40, dez.2007 9 De acordo com o manual da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) sobre informação, consulta e participação na formulação de políticas públicas, os cidadãos devem ser considerados parceiros que “assumam um papel na formulação de políticas” (OCDE, 2002, p. 22). Portanto, no lugar de uma relação meramente unidirecional, na qual o governo provê o cidadão com as informações que julga pertinentes utilizando apresentação e edição que entende adequadas, a teoria política contemporânea entende que o envolvimento dos cidadãos nas políticas públicas deve ser uma relação bidirecional, baseada no princípio da parceria. Tal prática, aliada à melhora da transparência governamental, tende a reduzir de maneira considerável a assimetria de informação e, conseqüentemente, os abusos cometidos por autoridades governamentais. Com o amadurecimento das instituições democráticas, há natural aumento dos canais de articulação e de agregação de interesses, aumento esse que deve ser incentivado em grande medida. Em uma democracia verdadeira e consolidada, deve existir livre fl uxo de idéias, com grupos que debatam pontos de vista, para que, assim, possam agir em plenitude, de acordo com sua capacidade de convencimento e de construção de consensos, enfim, em conformidade com sua habilidade para a conquista da hegemonia. Portanto, o cidadão, mais do que um simples “confirmador” da democracia por meio do único instrumento do voto, deve ter todos os mecanismos necessários para agir como membro de grupos de interesses, para que possa exercer de fato a tão propalada “cidadania” em um ambiente de efetiva poliarquia (CHRISTENSEN e LAEGREID, 2002). Mais uma vez, há que se ressaltar a similaridade entre tais discussões e aquelas propostas por Robert Dahl. Para ele, a poliarquia é exatamente um estágio para se alcançar a democracia em larga escala. Tal democracia se distinguiria por duas características primordiais: ampliar a cidadania a uma porção significativa da população adulta; e incluir, entre os direitos da cidadania, a possibilidade de realizar oposição ao governo e de in fl uenciar o planejamento e a implementação de políticas públicas (DAHL, 1996). Como se pode constatar, há, no pensamento de Dahl, alguns dos elementos essenciais da teoria do cidadão como ator de grupos de interesse poliárquicos. Para o autor, entre outras instituições e processos necessários à implementação dessa poliarquia, uma das mais importantes é justamente a variedade de fontes de informação – com destaque para a liberdade de expressão e para o acesso à informação pública. Essa última, segundo Dahl, só pode ser garantida sob proteção legal. De fato, mesmo as teorias elitistas sobre democracia, tais como as de Schumpeter (1976), admitem que nenhum regime que se baseie na legitimação pela maioria tem como escapar da obrigatoriedade de apresentação das decisões governamentais à opinião pública para garantir essa legitimação.Portanto, deve-se ressaltar que, contrariando-se o que era dominante no pensamento da administração pública até algum tempo atrás, “acesso à informação pública” não é simplesmente o provimento de informações acerca do funcionamento do governo à população. É bem mais que isso: políticas que tenham o objetivo de promover
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