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7.2. Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Radicado: Bogotá D.C., 11 de septiembre de :16 Señor Miguel Ángel Pérez de los Ríos Director Operativo para la Vigilancia
7.2. Subdirección de Fortalecimiento Institucional Territorial Radicado: Bogotá D.C., 11 de septiembre de :16 Señor Miguel Ángel Pérez de los Ríos Director Operativo para la Vigilancia de la Conducta Oficial Personería Sede Principal CAM Torre Alcaldía Piso 13 Santiago de Cali Valle del Cauca Radicado entrada No. Expediente 15837/2017/RCO Asunto: Respuesta oficio radicado con el número de Tema: Subtema: Otros Temas Territoriales Contribución de Valorización - Ejecución Respetado señor Pérez: En comunicación enviada a este Ministerio comenta que esa agencia adelanta un seguimiento al Proyecto 21 Megaobras del Municipio de Cali, en virtud de lo cual ha tenido conocimiento de respuesta dada por esta Dirección al ciudadano Ramiro Varela con oficio del 14 de julio en la que se le absuelven múltiples inquietudes con respecto a las obras pendientes por ejecutar del Proyecto 21 Megaobras. Agrega que el proyecto fue aprobado por varios acuerdos municipales expedidos entre los años y en la actualidad atraviesa por una compleja situación pues está demostrado que los recursos obtenidos de la contribución de valorización serán insuficientes y por lo tanto será la administración municipal quien deberá financiar las obras faltantes que corresponden prácticamente al 50% del paquete aprobado, con recursos propios. Por lo anterior, nos solicita: complementar o ampliar la información que desde el punto de vista de la norma tributaria y del ordenamiento jurídico fiscal es menester de concretar en los siguientes aspectos: Continuación oficio Página 2 de 11 Antes de abordar puntualmente sus inquietudes es de precisar que de conformidad con el Decreto 4712 de 2008 la Dirección General de Apoyo Fiscal presta asesoría a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende la solución directa de problemas o actuaciones específicas y propias de la entidad. Nuestra función de asesoría redunda en la de emitir opiniones de carácter general y abstracto, sin carácter vinculante en los términos y con los estrictos alcances de los artículos 14-2 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Misma precisión hicimos al señor Varela en oficio referido por usted, de manera que no es correcto afirmar que nos pronunciamos con respecto a las obras pendientes por ejecutar del Proyecto 21 Megaobras. El señor Varela realiza algunas consultas, -por demás poco claras, lo que entendemos en la medida que no se trata de una persona que por sus funciones o cargo este obligado a conocer de las normas que rigen el recaudo, presupuestación o ejecución de recursos públicos-, sobre la contribución de valorización, operaciones de crédito, entre otras, que fueron resultas conforme al marco legal vigente que les rige y que aplica a todas las entidades territoriales. Pasando a su consulta parece pertinente precisar algunos aspectos en relación con la Contribución de Valorización, para esto citamos apartes de algunos de los múltiples pronunciamientos que sobre el tema ha emitido la Corte Constitucional: La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino un sector de la población que está representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública. Dada su naturaleza esta contribución por principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una imposición de finalidad , esto es, una renta que se establece y recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su existencia. La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble. La destinación de los ingresos por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo público. (Sentencia C-525 de 2003) En el ordenamiento jurídico colombiano la naturaleza de la valorización como carga fiscal ha presentado modificaciones históricas y su definición no siempre ha sido unívoca, a pesar de que existe relativo consenso sobre su contenido básico. Continuación oficio Página 3 de 11 Así, la Ley 25 de 1921 introdujo esa figura bajo la denominación de impuesto, consistente para aquel entonces en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local. Posteriormente fueron aprobadas algunas leyes que ampliaron sus efectos a otros ámbitos, pero mantuvieron inalterada la connotación de impuesto, hasta el año 1966, cuando fue expedido el Decreto 1604 que la convirtió en una contribución. No obstante, en la teoría de la hacienda pública el término contribución puede ser interpretado con enfoques distintos, lo cual no pocas veces ha generado dudas al respecto. - En sentido lato comprende todas las cargas fiscales al patrimonio privado soportadas en la potestad tributaria del Estado, es decir, incluye las nociones de impuesto, tasa, gravamen y los conceptos similares, todo lo cual responde a la tradición histórica acogida en el derecho colombiano y que en ocasiones se denomina genéricamente como tributo. - En sentido estricto las contribuciones están asociadas a la idea de parafiscalidad, como aquellos pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el funcionamiento de éstas entidades de manera autónoma. Desde esta perspectiva resulta incompatible con los conceptos de tasa e impuesto. - Finamente, existe un tercer significado del término que responde a la idea de contraprestación o pago como consecuencia de una inversión que beneficia a un grupo específico de personas. Cuando el vocablo se utiliza en este sentido lo usual es hacer referencia a una contribución especial. - Pues bien, en el caso de la valorización la jurisprudencia y la doctrina coinciden en considerar que el modelo normativo acogido desde 1966 hace referencia a una contribución especial, es decir, a la compensación por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad. (Sentencia C-155 de 2003) Así pues, tenemos que la de valorización es una contribución especial que grava la propiedad inmueble y que constituye una contraprestación o pago que realizan quienes se vean beneficiados con un incremento en el valor de sus inmuebles, por la realización de una obra o inversión realizada por una entidad estatal. Fue creada por la Nación en ejercicio de su facultad impositiva y mediante el Decreto-Ley 1333 de 1986, Código de Régimen Municipal, en los artículos 234 a 240, se regula para los municipios, en los siguientes términos. Artículo 234º.- El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3 de la Ley 25 de 1921, como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local , se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización. Los municipios pueden establecer la contribución de valorización para recuperar los costos por la construcción de obras de interés público, que reporten un beneficio a la propiedad Continuación oficio Página 4 de 11 inmueble. Para el efecto, el respectivo concejo debe fijar el sistema y método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa que cobraran a los contribuyentes. La contribución de valorización es una imposición de finalidad que se recauda con un propósito específico, que puede ser la construcción de una determinada obra, pero también de acuerdo con lo señalado en el artículo 235 del Decreto-Ley 1333 de 1986 los ingresos por la contribución se invertirán en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente. En este sentido cuando la comunidad paga la contribución de valorización, no significa ello que le está aportando, entregando (o prestando) recursos a la administración para que realice alguna obra o proyecto de inversión, significa que está pagando o compensando al municipio por la valorización que tendrá su inmueble por efectos de la construcción de alguna obra que este realizará. Por otra parte, la contribución de valorización es una renta o recurso propio de la entidad territorial que la impone mediante acto administrativo de su corporación y la cobra, como tal hace parte de su presupuesto de ingresos y constituye una fuente de financiación de algún proyecto de inversión que estime realizar y que esté contenido en su plan de desarrollo, por tal razón no es correcto afirmar que como la contribución de valorización no alcanza para financiar un proyecto, la administración municipal deberá financiar lo faltante con sus recursos propios, pues, reiteramos, la contribución de valorización es también un recurso propio de la entidad territorial y no un aporte (o préstamo) que hace la comunidad, para que el municipio haga una obra. Hechas estas precisiones atenderemos sus inquietudes en el orden en que fueron presentadas: 1. El costo proyectado de las obras que están pendientes por ejecutar por parte de la Secretaría de Infraestructura y Valorización, y que anualmente debería ser recalculado por los incrementos del IPC, entre otros, Se consideran un pasivo? El término pendiente por ejecutar en el caso expuesto puede ser entendido al menos de dos maneras: De un grupo de 21 obras que hacen parte de un proyecto de inversión contenido en el plan de desarrollo se contrataron, realizaron y entregaron o van a entregar algunas obras, de otras, aunque hacen parte del mismo proyecto, no se ha iniciado algún proceso contractual para su realización es decir están pendientes por ejecutar. De un grupo de 21 obras que hacen parte de un proyecto contenido en el plan de desarrollo se contrató la realización de todas ellas, algunas se terminaron y otras se iniciaron y por algún motivo se suspendieron o no se han concluido, es decir están pendientes por ejecutar, o más bien por concluir su ejecución. Continuación oficio Página 5 de 11 En el primer caso el costo de las obras pendientes por ejecutar no se consideran un pasivo pues no se ha realizado un proceso de contratación para la realización de la obra que genere una obligación para la entidad territorial, en el segundo caso en tanto sí se surtió un proceso contractual, se configuró una obligación para la entidad territorial y en consecuencia se generó un pasivo. Esto en atención a la definición de pasivo, contenida en el Catálogo General de Cuentas 1 de la contabilidad pública: obligaciones ciertas o estimadas 2 de la entidad contable pública, derivadas de hechos pasados, de las cuales se prevé que representarán para la entidad un flujo de salida de recursos que incorporan un potencial de servicios o beneficios económicos, en desarrollo de las funciones de cometido estatal. En el caso de la realización de obras de infraestructura contendidas en el plan de desarrollo, la obligación surge con la celebración de un contrato, pues este, de acuerdo con la Ley 80 de 1993 es un acto jurídico generador de obligaciones que celebran las entidades públicas enumeradas en el artículo 2 de dicha ley, dentro de las cuáles se encuentran los municipios, departamentos y distritos, para el cumplimiento de los fines del Estado. Las normas de contratación estatal determinan que el perfeccionamiento de un contrato se da una vez hay acuerdo en el negocio a celebrar y éste se eleva a escrito y para su ejecución se requiere, entre otros requisitos, los amparos presupuestales para la atención del gasto, esto es la expedición de Certificados de Disponibilidad CDP- y Registro Presupuestal-RP- y de ser necesario la autorización para comprometer vigencias presupuestales. Recapitulando, un pasivo surge como resultado de una obligación que en el caso de la realización de una obra se materializa con la realización de un contrato el cual tiene como requisito presupuestal para su ejecución la expedición de registro y disponibilidad presupuestal y la autorización para comprometer vigencias futuras, si es el caso. Así las cosas, en las obras pendientes por ejecutar si ya se contrataron posiblemente se generó un pasivo, pero si no hay contratación, sino que solo están planeadas o proyectadas no existe aún un pasivo. 2. Bajo el entendido que la Administración Municipal tiene el deber legal de cumplirle a la ciudadanía con la ejecución de la totalidad de las obras aprobadas, pese a que los recursos de la contribución por valorización serán insuficientes, sírvase indicar qué tipo de deuda tiene la municipalidad para con la ciudadanía? Dicha deuda debe inscribirse en los balances contables y con qué periodicidad? 1 Régimen de Contabilidad Pública - Manual de Procedimientos - Catalogo General de Cuentas - Última Versión Página El término estimadas con relación a los pasivos se refiere a obligaciones adquiridas pero cuyo valor total es aún incierto en la fecha del balance. No se debe entender el pasivo estimado como una obligación que se proyecta o estima asumir. Continuación oficio Página 6 de 11 Al respecto retomamos lo mencionado al comienzo de esta comunicación, la contribución de valorización no es un aporte o préstamo que hace la ciudadanía para que la administración realice una obra, es un pago o contraprestación que realiza la comunidad o grupo de población a la cual se le cobra, por la valorización que tendrán sus inmuebles como resultado de las obras que realice una entidad estatal. La contribución de valorización es un recurso propio de la entidad territorial que puede utilizar como fuente de financiación de obras que hacen parte de proyectos de inversión contenidos en su plan de desarrollo. A su vez en la respuesta a su primera inquietud agregamos que un pasivo surge, en el caso de la realización de obras, como resultado de un contrato suscrito con el cual se generan obligaciones. Así las cosas, el mero cobro de la contribución de valorización no constituye un pasivo, deuda u obligación para con la comunidad que la paga, al menos no en términos contables, presupuestales o financieros. En el caso de la contribución de valorización podría eventualmente surgir una deuda con la comunidad cuando por alguna circunstancia se obligue a la administración a devolver lo recaudado, lo que requiere de la intervención de las autoridades competentes. Para mayor ilustración sobre el particular le adjuntamos copia del oficio de 2017 emitido por esta Dirección, donde desarrollamos ampliamente casos en los cuales procedería la devolución de la contribución. 3. En vista que la fuente de financiación para la culminación de las obras serán los recursos propios, es factible que dicha fuente de financiación quede afectada a futuro y se vea comprometida en la proyección del Marco fiscal de Mediano Plazo? A cuánto tiempo en años calendario corresponde el Marco Fiscal de Mediano Plazo? El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP- de que trata la Ley 819 de 2003 es un instrumento de planeación y referencia con perspectiva de diez años, útil para la toma de decisiones fiscales y financieras y para orientar la realización de los presupuestos anuales. Uno de los componentes del MFMP es el plan financiero el cual se define en las normas orgánicas de presupuesto como: ARTÍCULO 7º. El plan financiero. Es un instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el plan. Tomará en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación, compatibles con el programa anual de caja y las políticas cambiaria y monetaria (L. 38/89, art. 4º; L. 179/94, art. 55, inc. 5º). Continuación oficio Página 7 de 11 El MFMP contiene las proyecciones de todos los ingresos y gastos que se espera realizar durante 10 años, dadas sus características de ser una herramienta para tomar decisiones y elaborar los presupuestos anuales es además una herramienta dinámica que se debe actualizar constantemente conforme sucedan, por ejemplo, situaciones que pueden afectar, positiva o negativamente, las decisiones de inversión de la administración. Así las cosas, si la administración proyecta realizar gastos de inversión contenidos en su plan de desarrollo tomando como fuente de financiación sus ingresos propios, es obvio que dichos ingresos y gastos deberían estar incluidos en su principal herramienta de planeación y decisión financiera cual es el MFMP. Sin embargo, no significa ello que por estar un gasto contemplado en este instrumento ya existe una afectación o compromiso sobre el mismo, como tampoco significa que un gasto o ingreso no contemplado inicialmente no se pueda realizar por no estar contenido en el MFMP. 4. Resulta factible que la actual administración municipal quien incluyó en su Plan de Desarrollo la ejecución de una parte de lo pendiente por construir, previo cumplimiento de otros requisitos de Ley, comprometa financieramente a la futura administración en lo que a sus recursos propios se refiere para terminar definitivamente las obras que fueron aprobadas en el año Al respecto es de precisar que los recursos de la entidad territorial no pertenecen a una u otra administración o periodo de gobierno, pertenecen a la entidad territorial y se ejecutan para atender las competencias y funciones que la ley les asigna y en el marco de los principios de eficiencia, eficacia, planeación, entre otros, que rigen para la ejecución de recursos públicos. Por esta razón, no sería correcto afirmar que un gasto especialmente de inversión solo se puede realizar durante el periodo de un gobernante, pues el ejercicio de la planeación y el desarrollo en no pocos casos supone la realización de gastos o proyectos que por su magnitud superan los cuatro años a los cuales este se limita. Para la ejecución de gastos que superan la vigencia fiscal e inclusive el periodo de gobierno, la ley dispone de mecanismos como la asunción de compromisos con cargo a vigencias presupuestales futuras, figura contenida para las entidades territoriales en los artículos 12 de la Ley 819 de 2003 y en la Ley 1483 de Dichas normas disponen que se puede comprometer el presupuesto con cargo a vigencias futuras superando el periodo de gobierno para aquellos proyectos de inversión que sean declarados previamente de importancia estratégica. Obviamente el autorizar la realización de un gasto futuro implica que se considere o tenga en cuenta claramente cuál va a ser la forma y fuente de financiación del mismo, Sin embargo una cosa es la ejecución de un gasto y otra la financiación del mismo, lo primero se refiere al presupuesto de gastos, mientras que la financiación se refiere al presupuesto de ingresos. En Continuación oficio Página 8 de 11 todo caso, comprometer ingresos y gastos futuros incluso más allá de los periodos de gobierno es una posibilidad contenida en la ley y por la cual pueden optar las entidades territoriales para ejecutar los planes de desarrollo. 5. Existiría la obligación legal por parte de la Dirección de Hacienda Municipal de reportar la deuda o c
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