El modelo de prevención de Riesgos Laborales ante las mutaciones del mercado de trabajo

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El modelo de prevención de Riesgos Laborales ante las mutaciones del mercado de trabajo Desde hace más de dos décadas, el mundo del trabajo viene conociendo profundas y permanentes transformaciones. En
El modelo de prevención de Riesgos Laborales ante las mutaciones del mercado de trabajo Desde hace más de dos décadas, el mundo del trabajo viene conociendo profundas y permanentes transformaciones. En lo que se ha dado en llamar sociedad post-industrial coexisten realidades productivas muy diferenciadas, algunas herederas de modelos hoy casi totalmente superados, como los fordistas-tayloristas, junto con actividades y formas de producción y organización del trabajo desconocidas hace tan sólo pocos años. Entre aquellos y éstas se han producido cambios estructurales y una profunda mutación tecnológica, experimentados, de manera particularmente intensa, en los países desarrollados. Las innovaciones tecnológicas y los modernos procesos productivos, con la correspondiente incidencia en el diseño de los nuevos puestos de trabajo, así como los riesgos inherentes a los mismos, hacen necesario garantizar un mayor grado de protección de la seguridad, la higiene y la salud de los trabajadores. En España, además de la evidencia de un mundo productivo y laboral en permanente cambio, se registran unas altas cifras de siniestralidad laboral que, en los últimos años, ha crecido de manera constante. Las cifras de accidentes de trabajo, superiores a las de los El instrumento crucial sobre el que descansa la nueva concepción de la prevención de los riesgos en el trabajo es precisamente la creación de servicios de prevención. países de la Unión Europea, han hecho sonar todas las alarmas y han convertido a la seguridad y salud en el lugar de trabajo en una prioridad de las Administraciones públicas y de los agentes sociales, sindicatos y organizaciones empresariales. Federico Durán López, presidente del Consejo Económico y Social. La existencia de instrumentos normativos claramente obsoletos, por un lado, y las normas de origen internacional que vinculan a nuestro país, por otro, singularmente el Convenio 155 de la OIT y la Direc- bip diciembre 00 81 tiva 89/391 del Consejo, entre otras, y sobre todo la nueva sensibilidad política hacia un problema de consecuencias sociales inadmisibles, motivaron una amplia reforma del viejo sistema de seguridad e higiene en el trabajo y la instauración de un modelo nuevo a partir de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL). Este nuevo modelo, junto con la necesidad de transposición de un amplio número de Directivas específicas en la materia, ha necesitado un amplio desarrollo reglamentario para poder desplegar toda su operatividad, desarrollo que sólo muy recientemente puede entenderse que haya sido completado. Además de los principios, objetivos e instrumentos operativos que caracterizan el nuevo sistema, en éste se lleva a cabo una nueva definición del papel de los poderes públicos en el campo de la seguridad y la salud laboral, clarificando las funciones y cometidos de las distintas administraciones y fortaleciendo la necesaria coordinación entre ellas. Pero, sobre todo, emerge con claridad un fortalecimiento del papel de los agentes sociales. En primer lugar, dentro de la empresa, en la que se refuerzan los mecanismos de participación de los representantes de los trabajadores, y, en general, la cooperación entre éstos y la dirección empresarial. Pero, también, en ámbitos superiores al empresarial, potenciando el papel de la negociación colectiva y la participación institucional de sindicatos y organizaciones empresariales, con la creación de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. La promulgación de la Ley 31/1995, tras un proceso en el que intervinieron intensamente los propios agentes sociales, supuso un cambio de modelo total con respecto a la situación anterior. En efecto, los instrumentos jurídicos contenidos en la LPRL constituyen un conjunto de herramientas suficiente para poder hacer realidad el derecho de los trabajadores a la protección de su salud. Bien es verdad que la LPRL constituye un marco genérico cuya efectividad depende de un amplio desarrollo reglamentario, y que dicho desarrollo, en aspectos cruciales como el relativo a los servicios de prevención, contiene elementos de indeterminación que no facilitan su operatividad. La LPRL, al convertir en clave de bóveda de todo el sistema la actividad de prevención, supera definitivamente una concepción de la seguridad e higiene en el trabajo basada casi unívocamente en la reparación o indemnización en el marco de los procesos de Seguridad Social. Este salto cualitativo, que ya se iniciara con el Estatuto de los Trabajadores, supone instituir a la prevención como un aspecto más de las La efectividad de las iniciativas de acción previstas en el Plan de acción contra la siniestralidad laboral será comprobable a medio-largo plazo. relaciones laborales, y aun de la propia gestión de la actividad empresarial, con entidad propia e independiente del tratamiento que se otorgue en el sistema de Seguridad Social a la reparación de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales. Un elemento importante del nuevo modelo instaurado por la LPRL vino dado por la concreción de los diferentes derechos y obligaciones, tanto de los trabajadores como de las empresas, preciosos para hacer efectivo el derecho a una protección eficaz, y suficientemente operativo el deber de protección del empresario. Con el fin de dar contenido al derecho de los trabajadores a una protección eficaz, reguló una serie de instrumentos como son los derechos de información, consulta y participación, formación en materia preventiva, paralización de la actividad en caso de riesgo grave e inminente, o vigilancia periódica del estado de salud de los trabajadores a su servicio. Correlativamente, como materialización del deber del empresario de prevenir eficazmente los riesgos laborales, le impuso la obligación genérica de adoptar cuantas medidas resulten necesarias para la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. Ello, a su vez, se traduce en concretas obligaciones de hacer, como la evaluación de riesgos, la formación de los trabajadores, la información, consulta y participación de los mismos, la actuación en casos de emergencia y de riesgo grave e inminente, la vigilancia de la salud, o, por último, pero no menos importante, la constitución de una organización, compuesta de medios humanos y materiales, apta para ejecutar la actividad clave de la prevención. El instrumento crucial sobre el que descansa la nueva concepción de la prevención de los riesgos en 82 bip PUBLICACIÓN INSTITUCIONAL DE IBERMUTUAMUR el trabajo es precisamente la creación de servicios de prevención, definidos en la Ley como el conjunto de medios humanos y materiales necesarios para realizar las actividades preventivas a fin de garantizar la adecuada protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, asesorando y asistiendo para ello al empresario, a los trabajadores y a sus representantes y a los órganos de representación especializados. No parece exagerado afirmar que la efectividad de todo el sistema está en gran medida condicionada por la dotación suficiente y adecuada de este conjunto de medios en las empresas. En este sentido, conviene destacar que la LPRL, y el Real Decreto (R.D.) 39/1997, por el que se aprobó el Reglamento de los servicios de prevención, pretendía en todo caso garantizar la suficiencia y adecuación de esos medios, a través de un conjunto de controles y garantías, cualquiera que sea la fórmula adoptada de entre las que permite la propia Ley: asunción de las funciones de prevención por el propio empresario, designación a tal fin de uno o varios trabajadores, constitución de un servicio de prevención o concierto de dicho servicio con una entidad especializada ajena a la empresa. 91/383/CEE, del Consejo, de 25 de junio, por la que se completan las medidas tendentes a promover la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores con una relación laboral de duración determinada o de empresas de trabajo temporal el Real Decreto concreta las medidas necesarias para la ejecución de los deberes y obligaciones específicas de las empresas de trabajo temporal y de las empresas usuarias, a fin de, tal y como establecía el Art.28 de la LPRL, garantizar el derecho de los trabajadores puestos a disposición al mismo nivel de protección de su seguridad y salud que los trabajadores de la empresa usuaria. Asimismo, establece la relación de actividades y trabajos que, en razón de su especial peligrosidad, quedan excluidos de la celebración de contratos de puesta a disposición. Dicha relación incluye la realización de determinados trabajos en obras de construcción, en minería a cielo abierto y de interior, en industrias extractivas por sondeos en superficie terrestre, traba- Desde entonces, los más recientes avances normativos e iniciativas institucionales a favor de la prevención y la salud en el trabajo se han desarrollado en un contexto marcado por las expectativas creadas por la intensa actividad que caracterizó al año 1998 en el marco de la prevención de riesgos laborales, año en el que se llevó a cabo la transposición de numerosas Directivas comunitarias y que terminó con la aprobación del Plan de Acción sobre la Siniestralidad Laboral, aprobado por la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo el 29 de octubre de 1998, resultado del acuerdo de los agentes sociales y las administraciones representadas en este organismo. A partir de este momento, tal y como ha venido recogiendo puntualmente el Consejo Económico y Social en la Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral de la Nación que elabora por mandato legal cada año, se han comenzado a dar los primeros pasos en la aplicación del Plan de Acción, a través del desarrollo de iniciativas en distintos ámbitos, lo que todavía no ha revertido, sin embargo, en una mejora general apreciable de los indicadores de la siniestralidad en el trabajo que han seguido mostrando una tendencia al empeoramiento. Una de las primeras reformas adoptadas en este marco normativo de la prevención de riesgos laborales recayó sobre el sector de las empresas de trabajo temporal (ETT), a través del R.D. 216/1999, de 5 de febrero, sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud en el trabajo en el ámbito de las empresas de trabajo temporal. Esta disposición supuso el desarrollo del Art.8 de la Ley 14/1994 de Empresas de Trabajo Temporal y la adaptación a la Directiva Sede del Consejo Económico y Social, que se erige sobre el solar del antiguo Edificio Pueblo, en la calle Huertas. bip diciembre 00 83 jos en plataformas marinas, así como ciertos trabajos directamente relacionados con la fabricación, manipulación y utilización de explosivos. Igualmente, la relación contempla los trabajos que impliquen la exposición a radiaciones ionizantes en zonas controladas, a determinados agentes cancerígenos, mutagénicos o tóxicos para la reproducción, a ciertos agentes biológicos y, por último, trabajos con riesgos eléctricos en alta tensión. Además, el RD desarrolla y concreta las obligaciones tanto de las ETT como de las empresas usuarias en materia de prevención, vigilancia de la salud y formación de los trabajadores, obligándolas a asegurarse de que el trabajador, previamente a su puesta a disposición de la empresa usuaria, posee la formación teórica y práctica en materia preventiva necesaria para el puesto de trabajo a desempeñar. Si la ETT comprueba que la formación del trabajador no es la requerida o no está actualizada deberá facilitársela, con medios propios o concertados, durante el tiempo necesario. Este tiempo formará parte de la duración del contrato de puesta a disposición pero será previo a la prestación de los servicios. Posteriormente, se produjo la incorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva 92/29/CEE del Consejo, de 31 de marzo, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y salud para promover una mejor asistencia médica a bordo de los buques, mediante el Real Decreto (R.D.) 258/1999, de 12 de febrero, por el que se establecen condiciones mínimas sobre la protección de la salud y la asistencia médica de los trabajadores del mar. No se ha completado todavía, sin embargo, el desarrollo legislativo de algunos proyectos para los que el Plan de Acción se había marcado como plazo el año En concreto, el R.D. sobre protección de la seguridad y salud de los menores en el trabajo, el R.D. por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud para la protección de los trabajadores frente al riesgo eléctrico y el R.D. por el que se establece el procedimiento de comunicación de daños para la salud de los trabajadores con motivo del desarrollo del trabajo. Por otro lado, el 28 de abril de 1999, coincidiendo con el Día Nacional de la Seguridad y Salud en el Trabajo, se constituyó la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales prevista por la Disposición Adicional Quinta de la LPRL y contemplada como uno de los objetivos del Plan de acción contra la siniestralidad. La Fundación está adscrita a la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo bajo el protectorado del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Su finalidad primordial consiste en promover la mejora de las condiciones de Seguridad y Salud en el Trabajo, especialmente en las pequeñas empresas. Las acciones que debe desarrollar se corresponden con su carácter de instrumento de apoyo a la actividad preventiva: iniciativas de información, asistencia técnica, formación y promoción del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales. La Fundación debe establecer un Plan General en el que figuren sus objetivos generales así como un orden de preferencias. Las acciones directas que se lleven a cabo conforme al diseño de los programas pre vistos en el plan serán generadas, bien por propia iniciativa, bien a solicitud de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. El patronato de la Fundación está constituido por todas las personas jurídicas con presencia en la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo: Administraciones de las Comunidades Autónomas, organizaciones empresariales, sindicales y Administración general del Estado. El contar con unas normas avanzadas no ha impedido por el momento unas elevadas cifras de siniestralidad laboral y que éstas hayan venido creciendo sin interrupción en los últimos años. La Fundación está dotada de un patrimonio con cargo al fondo de Prevención y Rehabilitación procedente de los excedentes de la gestión realizada por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. El patrimonio se ha establecido en millones de pesetas, a materializar mediante una aportación inicial y aportaciones anuales sucesivas hasta cubrir un periodo de cinco años. También se consideran otras fuentes complementarias de financiación, tanto públicas como privadas, a fin de garantizar su continuidad. Por último la propia Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales ha sido recientemente modificada a través de la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras. El cambio obedeció a la necesidad de completar la adaptación de la LPRL a la Directiva 92/85/CEE, sobre seguridad y salud de trabajadoras en periodo de embarazo y lactancia. La reforma ha operado sobre el artículo 26 de la LPRL y su principal novedad consiste en incorporar la posibilidad de suspensión del contrato de trabajo por riesgo durante el embarazo. Esta situación podrá declararse si tras la pertinente evaluación de riesgos se confirma la exposición de las trabajadoras en situación de embarazo o parto reciente a agentes, procedimientos o condiciones de trabajo que pudieran perjudicar su salud, la del feto o repercutir en la lactancia y siempre que no fuera factible ninguna de las posibilidades prevista ya anteriormente por la LPRL para estos casos (la adaptación del puesto de trabajo y el cambio de puesto o movilidad funcional). La ley 39/1999 ha incorporado este nuevo supuesto de suspensión del contrato de trabajo al Art.45.1.d del Estatuto de los Trabajadores y su declaración dará lugar a la percepción de una prestación económica de Seguridad Social denominada por riesgo durante el embarazo , también de nueva creación e introducida mediante un nuevo capítulo IV en el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Esta prestación se concederá en los mismos términos y condiciones previstos para la prestación económica de incapacidad temporal derivada de enfermedad. En el momento actual ya ha pasado más de un año desde el acuerdo alcanzado por los interlocutores sociales en torno a los contenidos del Plan de acción contra la siniestralidad, y se han dado ya algunos pasos en su aplicación práctica, si bien son todavía numerosos los aspectos que quedan pendientes. Entre los aspectos previstos según el calendario fijado por el Plan de acción, cabe destacar los siguientes, ya llevados a cabo: Se han desarrollado actuaciones de sensibilización para desarrollar una cultura de la prevención (celebración del 28 de abril como Día de la Seguridad y la Salud en el Trabajo o la Semana Europea de la Seguridad y Salud en el Trabajo). Entre las actuaciones de promoción y apoyo de la actividad preventiva, además de las referidas medidas correspondientes a la constitución de la Fundación, en 1999 se revisó y prorrogó el Plan Marco de Prevención de Riesgos Laborales, en aplicación del Acuerdo de Bases firmado entre el MTAS y la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (AMAT). Asimismo se han elaborado Guías de Acción Preventiva dirigidas a las microempresas. En la LPRL queda patente la voluntad de implicar a todos los agentes e interlocutores en el diseño, elaboración y ejecución de una política de seguridad y salud laboral. En cuanto a los programas de formación para la prevención se han adoptado convenios con varias Universidades. El reforzamiento de las actividades de investigación, análisis y estudio se está llevando a cabo a través de varios grupos de trabajo abiertos en el seno de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. Ya se han referido las acciones legislativas previstas en el Plan y materializadas durante 1999 y Como acciones complementarias para la aplicación de la normativa de prevención de riesgos laborales cabe destacar la elaboración de las guías técnicas orientativas en aplicación de los Reales Decretos relativos a lugares de trabajo y a equipos de protección individual. bip diciembre 00 85 En el marco del fomento de la cooperación entre las distintas administraciones, se alcanzó un Acuerdo sobre seguridad y salud en el trabajo en el seno de la conferencia sectorial de asuntos laborales. El reforzamiento de la eficacia de las actuaciones en materia de vigilancia, control y sancionadora, en aplicación del Plan de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, se ha traducido en un incremento de casi todos los indicadores descriptivos de la actividad inspectora en esta área. Asimismo, cabe recordar que la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social modificó los artículos 45, 47, 48 Y 49 de la LPRL, relativos a infracciones y sanciones en esta materia. La efectividad de las iniciativas de acción previstas en el Plan de acción contra la siniestralidad laboral será comprobable a medio-largo plazo. No obstante, algunas Comunidades Autónomas han ido abordando ya las acciones previstas en el Plan, adaptándolas a las peculiaridades de cada territorio, lo que se ha plasmado en algunos Planes de Acción propios. Así, sin ánimo de exhaustividad, cabe mencionar la estrategia diseñada en el Consejo Aragonés de Salud Laboral, en colaboración con la Administración, la Inspección de Trabajo y las Mutuas, por la que se han llevado a cabo acciones selectivas localizando previamente las empresas susceptibles de mejora en sus indicadores de La incorporación de nuevas tecnologías a
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